美国发布规避出口管制的风险警示

图片来源：美国财政部金融犯罪执法局(FinCEN)

美国时间2023年11月6日，美国商务部工业和安全局(BIS)和美国财政部金融犯罪执法局(FinCEN)联合发布了一份风险警示，并公布一个新的可疑交易报告(SAR)关键术语“FIN-2023-GLOBALEXPORT”。

此前的2022年6月和2023年5月，BIS和FinCEN已经发布了两次联合警告，敦促金融机构警惕俄罗斯可能逃避出口管制，鼓励金融机构在提交与俄罗斯涉嫌逃避出口管制有关的特别报告时继续使用关键术语“FIN-2022-RUSSIABIS”。但这次风险警示并未强调是否与俄罗斯有关。

这份联合警示公告建议金融机构、以及受美国管辖商品的出口商，在交易中采用“风险为本”的方法和尽职调查措施，并列出了规避出口管制的风险警示，简要列举如下，仅供参考：

信用证项下的货物由开证行代购，而不是实际的最终用户采购。此外，证明文件，如商业发票，没有列出实际的最终用户。

涉及缺少网络信息的实体的交易，例如仅有网页或电子邮件。

客户不愿意或拒绝向银行、托运人或第三方提供详细信息，包括有关最终用户、最终用途、公司所有权等详细信息。

涉及客户电话号码的国家代码与目的地国家不匹配的交易。

被列为最终收货人或列在“收货人”栏的交易方是快递中心、贸易公司或物流公司。

 该项目(商品、软件或技术)不符合买方的业务经营范围。

客户名称或其地址与被黑名单上的信息相似，例如美国商务部BIS发布的出口管制名单(实体名单、未经核实的名单、被拒绝人士名单等)，以及美国财政部OFAC发布的制裁名单(SDN清单)，或美国国务院发布的黑名单。（特别注意的是，如果与大规模杀伤性武器、或军事最终用户或最终用途有关，则意味着更广泛的管制措施，无论该物项是否受EAR约束。）

交易涉及所谓的民用最终用户，但研究表明，该地址是军事设施或与有关国家的军事设施在相同地点。

涉及与实体名单或SDN清单上的机构位于同一地点或拥有共同所有权的公司的交易。

当支付服务与已知的转运司法管辖区一起进行，且/或支付备忘录中列出的产品与BIS认定的Disruptive Technology StrikeForce（DTSF）颠覆性技术(先进半导体、超级计算机、量子技术、高超声速技术、军事生物科学、先进航空航天技术等)或Commerce Control List （CCL）商业管制清单中包含的物项一致时，使用开立账户/开立信贷额度的交易。

 根据已知的市场价格，客户为某项商品支付的费用明显过高。

交易涉及原定的付款路线在最后一刻发生变化。从一个受关注的国家，变更为通过另一个国家或公司。

交易涉及从位于转运点的实体进行付款，或涉及非典型的运输路线。

这些表明美国商务部工业与安全局（BIS）开始利用金融领域的反洗钱可疑交易报告(SAR)，来调查违反美国出口管制的行为。虽然BIS是牵头执行出口管制的联邦机构，但面对日益复杂的商业交易，跨部门、跨行业、甚至跨国家的联合执法已成为监管趋势。

由于金融机构作为法定的义务主体，根据美国对金融机构的监管要求，如果金融机构知道、怀疑或有理由怀疑交易可能涉及非法资金、或企图掩盖非法资金、或缺乏商业合法目的、或涉及利用金融机构为犯罪活动提供便利，包括制裁或逃避出口管制等，金融机构都需要自愿提交可疑交易报告（SAR）。

当金融机构提交SAR报告时，必须在报告之日起的五年内保留一份SAR副本和相当于任何证明文件的原始记录。金融机构还应将此类验证程序纳入其“反洗钱”合规计划。

金融机构提交的SAR报告包括，与可疑活动所涉及的产品或服务有关的任何所有可用信息，比如所有的运输和运输工具、贸易融资文件、涉及的账户和地点、涉及受益所有人相关的任何法律实体信息和描述，以及有关个人或实体所涉及活动的任何信息。该报告还建议金融机构提供有关参与活动的其他国内外金融机构和企业或个人的任何和所有可用信息。在适当的情况下，金融机构应考虑就共同的可疑活动联合提交特别报告。

金融机构和其他受保护的机构或个人也可能有其他相关的报告要求，比如超过10,000美元的现金交易报告(CTR)，外国银行和金融账户报告(FBAR)，国际货币运输报告相关的义务或货币工具(CMIR)，货币服务业务注册(RMSB)和指定豁免人员(DOEP)。这些标准报告要求可能与潜在的出口管制逃避没有明显的联系，但可能对美国监管执法非常有用。

美国商务部BIS拥有独特的行政执法和监管权力范围和组合，包括施加民事处罚、刑事处罚、拒绝出口特权、以及将个人和实体列入限制或禁止出口的名单等。

根据美国在今年更新的监管执法规则，在涉及故意违反《出口管制法》（ECRA）的案件中，违法者可能受到刑事处罚，最高可达20年监禁和每项违规100万美元罚款。

即使在没有故意的情况下，BIS也可能施加行政处罚，每项违规353534美元或交易金额的两倍，以金额较大者为准。这意味着行政案件可以在比刑事案件更广泛的情况下提起诉讼。

美国商务部的出口执法办公室（OEE）成立于1982年。40多年来，美国政府一直在制定规则防止关键受控技术出口至所谓的“地缘政治对手”。

如今，拜登政府正试图让这些规则变得更加严厉，包括对违规出口受控技术的公司处以更高额的罚款，取消“不承认或否认”的和解方式，改变自愿自我披露（VSDs）的处理流程，使用非货币解决方案（比如附条件的暂缓拒绝令）等，例如：

加大处罚力度：首先，在现有的BIS行政执法程序Part 766 - Administrative Enforcement Proceedings（补充1）中的减轻和加重因素基础上，改进了如何应用这些因素的程序，确保行政处罚的适当性。其次，在所有情况下，出口执法办公室（OEE）将确保更统一地适用现有的加重处罚因素，并在适当的情况下提高处罚金额。以上政策调整的目标是：（1）行政处罚能够反映违规行为造成的国家安全危害的程度；（2）抑制那些试图规避处罚的行为动机；（3）为致力于建立合规措施的企业创造公平的竞争环境。

非货币和解协议：对于那些尚未结案的、不严重的、未造成国家安全危害的违法行为，但超出仅发布警告信而无须采取行动的案件级别，OEE将提供非货币和解协议，不要求罚款，而是采取补救措施，在适当的情况下，通过实施暂缓拒绝令，并附带某些条件，比如培训和合规要求，以减轻过去违规行为造成的伤害，并防止未来发生此类行为。这类决议取决于被指控的违法者是否愿意承担责任，承认自己的行为，并承诺加强合规措施。

取消“不承认或否认”的和解类型：公司或个人要达成和解，需要承认发生了潜在的不当行为。这样其他人会清楚地知道该公司或个人因为什么违反了规则，并可以改进自己的行为，以防止类似的情况发生。（备注：美国证券交易委员会(SEC)等其他监管机构也不再采用允许企业以不承认不当行为来和解监管违规问题的政策，这一做法一直备受批评。）

自我披露（VSDs）的“双轨”处理方式：对于绝大多数涉及轻微或技术性违规的自我披露情形，OEE将在VSD提交60天内通过警告信或不采取行动的“快速通道”予以处理；对于存在严重违规行为的VSD，OEE及司法部（DOJ）将会指派特定人员进行处理，此举表明该案可能会受到刑事指控。这样能将有限的资源集中在最重要的案件上，同时提高执法效率。

综上，美国商务部、财政部、司法部、国务院及其他联邦机构的联合执法动作表明，拜登政府正试图通过法律的方式、合规的手段，实现美国所谓的对国家安全利益的保护，促进美国外交政策目标，以及保持其对关键技术的持续竞争优势。

By Johnson Ma

(注：本文谨代表个人观点。不构成任何决策建议。)