中国造船业并不是摧毁美国造船工业的元凶！

本文是海事咨询专家 Pablo Rodas-Martini于2025年3月26日提交至美国贸易代表办公室（USTR）公开征集系统的评论文件。该文全面反对美国政府计划针对中国造船业及相关航运服务征收额外“服务费用”的提案。该提案背后更深层次的制度性问题，并质疑其合法性与实效性。

惩罚中国无法重振美国商船队！

自20世纪下半叶以来，美国的造船厂与商船队就已经进入了逐渐衰退且不可逆的下行轨道。早在1980年代与1990年代，美国的商船队就已经出现老龄化、规模持续缩减的现象，并在进入21世纪时处于极度糟糕的状态。正如《华尔街日报》在不久前指出的：“2002年，中国船厂仅占全球商船建造吨位的8%”，而且当时主要面向本国市场，还未进入出口阶段。换句话说，美国造船业与商船队的崩溃早已发生于中国造船业崛起之前。

除非中国船厂能够“穿越时空”回到1950或1960年代，否则他们根本无法对美国造船业的衰退负责。这一衰退的根源显然另有其因。

几乎任何具备基本判断力的人都能看出，是1920年出台的原本是为了保护美国造船和商船行业的《琼斯法案》（Jones Act）及其后续出台的一系列配套法规和补贴制度，破坏了美国的造船业，也连带削弱了其商船产业。尽管这一体系早已被证明是灾难性的政策失败，但至今依然被当作“不可动摇的政治信条”加以捍卫。

相反，美国政府不但没有废除这一早已过时、如蛛网般复杂的法律体系，反而通过USTR启动了一项所谓的“海事调查”。如果这一调查的建议被采纳，只会进一步加固这一失败政策，使其更加僵化封闭。

即使服务费用被征收，确实可能让一部分航运公司将建造业务从中国转移出去，但这些订单绝不可能回流到美国，而是会被韩国、日本或其他国家的船厂所承接。

四年之后，新一届政府将不得不面对这样的现实：美国又浪费了数十亿美元，妄图通过“惩罚成功”与“资金堆砌”来复兴一个早已无法在现行监管框架下自我修复的产业。

这不只是“海运费用”，而是实质上的非关税壁垒

这场所谓的“海事调查”实际上是一出闹剧，因为所有人都知道，这项提议完全符合当前政府的一贯贸易政策逻辑：这些所谓“服务费用”本质上就是变相的非关税壁垒，叠加于白宫已威胁对全球多数贸易顺差国家施加的关税大棒之上。

考虑到美国大部分对外贸易依赖海运（仅加拿大与墨西哥是例外），征收如此高昂的费用最终只会推高消费者物价。航运公司将成本转嫁给货主，货主则再转嫁给终端消费者，最终打击的是美国广大中产阶级。

根据美国国际贸易署（ITA）发布的最新数据，美国2018年国际货物贸易的运输方式占比如下：

●按货物吨位：海运 70.9%，卡车运输 10.4%，管道 9.3%，铁路 8%，航空 0.4%，其他/未知 0.9%；

●按货值计算：海运 41.9%，航空 27.6%，卡车 18.4%，铁路 4.3%，管道 1.4%，其他/未知 6.2%。

这项原本以“海事政策”名义提出的调查，实际上只是白宫主导的又一轮贸易战工具。若在当前环境下继续宣称其是“纯粹的海事措施”，无疑是在误导公众。

其最终结果将是减少美国对外贸易，确实有可能缩减贸易逆差，但代价将是美国中产阶层的财富缩水，以及美国对落后低效产业的再次输血。

美国才是补贴造船业的“鼻祖”，USTR报告却只字不提

USTR在报告中列举了中国政府对造船业的支持，并试图将其作为对中国采取惩罚性措施的正当理由。尽管中国（包括韩国和日本等造船国）确实在政策与资金上支持了造船业，但如果要构建“国家干预导致不公平竞争”的论点，那就必须同样审视美国的历史自己的所作所为。

事实上，美国比中国更早实施了类似的政策。1920年通过的《琼斯法案》开宗明义地指出：

“为了国家安全和对外及国内商业的健康发展，美国必须拥有一支最先进、最合适的商船队，能承担大部分国家贸易运输，并在战争或国家紧急状态下作为军事辅助力量服役，最终应由美国公民私人拥有和运营。”

此后，美国先后出台了包括1936年《商船法》、1954年《货物优先法》、1996年《海运安全法案》等一系列立法，以及大量补贴与融资工具，包括但不限于：

●船舶建造差额补贴（Construction Differential Subsidy，CDS）：弥补美造船厂与国际价格之间30%-50%的成本差；

●运营差额补贴（Operating Differential Subsidy，ODS）：补贴美籍船舶在工资、维护、保险等方面的高昂运营成本；

●Title XI 联邦船舶融资担保计划（Federal Ship Financing Guarantees）：向船东与船厂提供贷款担保，降低融资门槛；

●资本建设基金（Capital Construction Fund，CCF）：给予税收优惠，鼓励船东将利润用于未来船舶建设；

●海运安全计划（Maritime Security Program，MSP）：向美籍船舶提供年度补贴，确保关键时刻可供军方调用。

然而，在美国政府近期发布的这份长达170页、标题为《对中国在海事、物流和造船领域主导行为的调查报告》的USTR报告中，没有任何一处提及上述政策，哪怕是作为脚注，也不曾有过一丝反思或自省。

中国的策略源自“亚洲模式”，并非独创或例外

中国所采取的政策路径其实并不新鲜，而是延续了战后亚洲国家的工业发展模式。这一模式最早由日本、韩国和中国台湾地区采纳，后被马来西亚、泰国、越南和中国等第二波“亚洲四小虎”继续发展。

尽管不同国家具体政策略有差异，但整体逻辑相似：制定长期国家产业规划；为关键产业提供减税与补贴；通过低利率激励投资；维持低汇率鼓励出口；投资教育；推动出口导向型增长；以及保持高储蓄率支撑资本积累。

相比之下，一些拉美国家（如巴西、墨西哥、印度）曾在20世纪中后期尝试类似工业化战略，但由于缺乏系统性政策及长期承诺，最终在上世纪70-80年代石油危机中以失败告终。

美国也缺乏这样的战略体系。琼斯法案虽有巨额补贴与法规保护，却未形成真正能推动产业发展的政策框架。

更何况，美国社会长期以来缺乏“节俭与积累”的精神文化支撑。1950年代至1980年代，日本、韩国、台湾家庭储蓄率长期高达25%-30%，而美国同期储蓄率仅为10%左右。这样截然不同的国情，也决定了美国难以复制“亚洲模式”。

欧洲的应对：不是保护，而是转型

面对造船产能向东亚大规模转移的趋势，欧洲国家也曾受到冲击。但与美国不同，欧洲没有犯下琼斯法案那样的制度性错误。

首先，从经济模式上来看，以德国为代表的国家采纳了“社会市场经济”（social market economy）体系，兼顾国家调控与市场机制；法国、荷兰、比利时以及北欧国家也有各自特色的社会资本主义路径。

在船舶制造领域，尽管欧洲在传统散货船、油轮、集装箱船等领域被亚洲取代，但依旧保留了在高端船型（如邮轮、科考船、军舰等）上的优势。例如，意大利、法国、德国、芬兰的船厂至今仍主导着全球邮轮建造市场，建造价格远优于美国。

更为关键的是，欧洲航运企业成功利用亚洲船厂提供的低价高质量船舶，实现全球船队的大规模扩张，培育出一批世界级航运企业。如果欧洲船厂仍坚持自行建造主力商船，这些资产的建造成本可能是亚洲的三到四倍。

也就是说，欧洲虽然失去了大量造船业岗位，但同时也通过向亚洲采购船舶，大大增强了本国航运与物流企业的全球竞争力。用一个简洁的比喻：欧洲人牺牲了建船工人，成就了世界最大船东群体。

以集装箱航运为例，全球前五大班轮公司中有四家来自欧洲：

●瑞士的MSC（地中海航运）；

●丹麦的马士基；

●法国的达飞；

●德国的赫伯罗特。

而中国的中远海运（集运）仅位居第四。日本和中国台湾地区的公司也分别排名其后。希腊虽然未参与集运领域的竞争，但却发展成为全球最重要的油轮与干散货船东国。

至于美国，则还在沉睡于“美丽却冻结”的琼斯法案中——在亚洲建设造船基地的同时，欧洲建立起了庞大的全球船队。

美国：一个“奇怪的海洋国家”

美国是一个“海军强国”，但却不是一个真正意义上的“海运国家”。这一矛盾现象在世界范围内非常独特。

的确，美国拥有全球最庞大的航母舰队与最强的海军力量，且海军与海军陆战队高度组织化。但从商船、造船、航运企业的角度来看，美国却缺乏与之匹配的商业海运体系。

美国经济的重心自19世纪以来便偏向于陆地产业（如科技、制造、能源、农业等），而不是海洋贸易。即便美国在全球贸易中占据重要地位，其国内经济结构也并不像其他依赖出口的国家那样与海运高度绑定。

随着汽车与高速公路系统的建立，尤其是二战后，美国逐渐转向以卡车为主的货运体系。铁路虽曾在19世纪发挥关键作用，但此后被边缘化。至于海运，在国内几乎没有发展出东西海岸之间的沿海运输市场，甚至东岸与西岸之间经巴拿马运河的联运比例也极为有限。

2024年，美国东海岸—西海岸经巴拿马运河的货运总量，仅为东海岸—南美西海岸贸易量的37%，也只是东海岸—亚洲贸易的6.6%。可见，美国并未真正形成“内海航运经济”。

而由于琼斯法案禁止国际船舶参与美国沿海运输，像阿拉斯加、夏威夷、波多黎各等地的航运成本长期处于“垄断性高价”状态。

美国唯二“还算成功”的海事领域

美国目前仅有两个相对繁荣的水运领域：

1.内河驳船运输系统：以密西西比河及其支流为核心的内河航运体系，自19世纪以来一直高效运转。数十艘驳船可由一艘拖轮推动，极具经济性。虽然也受琼斯法案保护，但其业务本就难以被国际企业替代。

2.邮轮产业：全球三大邮轮集团均总部设于美国佛罗里达州（嘉年华、皇家加勒比、诺唯真），大部分资金也来源于美国。

不过，美国邮轮行业的繁荣，并非拜法案所赐，反而得益于对法律的规避。《乘客船舶服务法案》（PVSA）本意在限制外国邮轮在美国港口之间载客运输，但邮轮公司通过在“美港间航线”中加入一站外国港口（如巴哈马的拿骚或百慕大）成功绕开了限制。

因此，大多数邮轮注册在巴哈马、百慕大或巴拿马等“便利旗国”，并安排航线经过加勒比等外国港口，实现了在美国港口之间运营的“合法”形式。这正说明了：只要能绕开僵化立法，美国航运产业依然具备全球竞争力。

反观真正需要法律支持的领域，如东岸—西岸间的远距离客运轮渡业务，由于无法绕开PVSA限制，至今在美国几乎不存在。

美国航运政策缺乏统一愿景，造成全面失败

为何美国在商船政策上全面失利？根本原因是缺乏一个统一、系统、长远的国家战略。

以集装箱航运为例，全球市场份额排名：

●MSC（瑞士）：20.3%

●马士基（丹麦）：14.3%

●达飞（法国）：12.2%

●赫伯罗特（德国）：7.4%

●美国第一名 Matson，仅排第28位，市占率仅0.2%

即使将所有美国籍集运公司合并统计（Matson、Seaboard Marine、Crowley、TOTE等共9家），合计市场份额也只有0.66%。这点运力在全球市场中几乎可以忽略不计。

琼斯法案创造的并不是强大船队，而是小型、区域性、高成本的运营商，他们主要服务于美国本土与海外领土之间的封闭高价市场。

与此同时，美国造船厂普遍效率低下，商船建造周期长、成本高昂，船员储备也严重不足。这一切使得美国既无商船队，也无足够船员，更没有现代化的船厂。

USTR提出的“七年发展目标”是幻想？

更具讽刺意味的是，USTR在文件中还提出了未来七年的航运配额目标：

●立即生效起：至少1%的美国出口货物须由美籍运营商的美旗船舶承运；

●两年后：比例提高至3%；

●三年后：提高至5%，其中3%必须为“美国建造、悬挂美国国旗、由美国公司运营”的船舶；

●七年后：比例达15%，其中5%必须为“美建美旗美营”船舶。

这听起来就像“美版人民公社”：愿景宏伟，基础全无。当前美国连足够的船厂都没有，又如何在三年内建出足够的商船实现“美建美营”的目标？即使勉强推进，这也不过是又一轮昂贵的浪费。

四年之后，随着政府更迭，这些目标注定被废止，而届时留下的可能只是几艘造价高昂的“政策工程”船舶，以及又一笔打了水漂的纳税人投资。

总结：反对一切针对中国船舶及服务的歧视性措施

因此，我明确呼吁：

●反对对中国航运服务运营商征收“服务费用”；

●反对对拥有中国建造船舶的航运公司征收费用；

●反对对未来拟向中国订购船舶的公司施加惩罚性政策；

●反对所谓“美建船舶可获豁免”这一掩耳盗铃式的政策条款；

●反对所有变相阻碍全球航运效率、妨碍自由竞争、强制回流建造订单的歧视性措施。

世界不应因一个国家错误的政策而集体买单。航运业的发展，需要的是开放的市场、公平的竞争与理性的政策，而不是封闭的法律、失真的补贴和空洞的口号。

在信德海事网看来，在当今高度互联的全球经济中，“关起门来”的代价显著增大。历史也反复证明：保护主义可作为特定阶段的工具，但绝非可持续的发展战略。正如黑格尔所言：“我们从历史中得到的唯一教训是，我们从未从历史中得到教训。”唯有在开放与保护的动态平衡中寻求产业升级，方能避免重蹈历史覆辙。