“交通运输法”制定背景下多式联运经营人资质的法律规制*

摘要：随着“交通运输法”被纳入交通运输部“十四五”立法规划，依托跨运输性立法，填补我国多式联运经营人资质的法律规制空白成为可能。我国多式联运经营人资质的法律规制，从宏观与微观两个层面呈现出宽松化的立法导向。为确定多式联运经营人的资质标准，可以采取遵循现存单式运输经营人资质标准的直接适用模式，以契合现实、法律方面的需求。为规范化多式联运经营人的资质监管，需采用政府主导而非行业自律的监管模式，以此规避行业自律监管下的不确定性；需确立多式联运经营人资质备案制，促使社会效益最大化。针对多式联运经营人资质法律规制中的原则性内容，应当放置于“交通运输法”中，而细致化的要求则交由次级规范予以规定。

关键词：交通运输法；多式联运；经营人；资质监管

2020年，交通运输部发布了《关于完善综合交通法规体系的意见》（以下简称《意见》），提出完善综合交通法规体系的法治建设目标。作为高度统筹、有机衔接交通运输行业各类法律法规的龙头法，“交通运输法”于2021年被纳入交通运输“十四五”立法规划。①就规制内容而言，“交通运输法”为综合交通法规体系提供原则性、普遍性的规范指引，指向跨运输性的法律规则。[1]多式联运是综合交通法规体系法治建设中亟待规制的一种特殊运输方式，因使用两种或两种以上交通工具而同样具备跨运输性，在衔接和支撑多种运输方式一体化融合发展方面起到至关重要的作用。当前，我国多式联运领域立法尚不完善，囿于立法资源的限制，短期内难以实现专门立法，无法满足日益旺盛的多式联运市场需求及跨运输规范统筹目标。[2]与此同时，作为多式联运法律规制的起点与基础，多式联运经营人的资质立法又显得尤为迫切。鉴于“交通运输法”与多式联运立法在规制内容方面均体现出跨运输性的共同特征，在“交通运输法”中对多式联运做出原则性规定，能够一定程度上填补我国多式联运立法的空白。由此，多式联运经营人资质被纳入“交通运输法”的规制范畴。

 一、我国多式联运经营人资质的立法规制导向

多式联运经营人资质法律规制的模式及内容，受到国家政策、市场需求等现实因素的影响，体现出特定的价值导向。目前我国多式联运业处于快速发展期，真正具备“统一组织、全程负责、一票到底”能力的专业化多式联运经营人队伍规模较小，[3]需要以鼓励、支持性的政策思路推动多式联运经营人培育，对于多式联运经营人的资质应以宽松化管理为主要向度。具体来说，主要体现于宏微观两个层面。

宏观层面，交通运输行业经营者资质规范呈现整体性宽松化。近年来，交通运输行业进入高质量发展阶段，[4]为进一步提升政府治理能力，妥善发挥公权力对市场的调节作用，我国持续推进“放管服”改革，适当放宽运输业资质要求以消除市场准入隐性壁垒，激发市场主体活力。国务院于2021年发布了《关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》，提出要推动简化审批，将监管重心由事前性的资质监管转移至事中事后监管。②该政策性文件发布后，各行业市场经营主体由先获取经营许可、后取得营业执照的模式，开始向经营资质与营业执照分离的模式转变，[5]交通运输行业经营者资质规范亦发生宽松化改革，体现于《国际海运条例》及其他关联法规的内容变迁之中。原《国际海运条例》中规定，企业在经营无船承运业务前需要向交通运输部办理提单登记申请并交纳保证金，用以确保企业的风险承担能力。2023年新修订的《国际海运条例》不仅取消了提单登记及提供保证金的规定，还将无船承运人的资质监管模式由审批制改为备案制，体现出当前我国交通运输业放松事前控制性监管、鼓励更多的市场主体从事经营活动的立法趋向。此种趋向同样适用于多式联运经营人资质的立法考量。

微观层面，单式运输经营者从事多式联运业务时的准入条件表现出政策性宽松化。我国交通运输行业发展初期，各类单式运输独立发展。不同历史时期下，各单式运输受经济、政策等方面的影响在发展程度上呈现差异化分布，相应的资质立法完整性也曾一度有所区别。随着经济发展与法治进步，针对各类单式运输经营者的监管已日趋成熟，单式运输经营者资质法律制度体系也逐渐完善。多式联运由多种单式运输有机衔接而成，已受到单式运输资质立法规制、具备相应经营资质的经营者，仅需较少的投资，即可联合具备其他运输方式资质的经营者共同从事多式联运经营活动，而并不会显著影响市场稳定与运输安全。基于此种考量，交通运输部等18个部门联合印发的《关于进一步鼓励开展多式联运工作的通知》( 简称《多式联运通知》) 规定，“已依法获得……的企业，……开展多式联运经营活动，不得对其增设新的行政审批事项”③，确立了“具有单式运输资质的经营者从事多式联运毋需额外行政审批”的原则。该原则的确有利于降低市场准入门槛，促进更多的经营者融入多式联运市场，提高我国多式联运行业发展的效率。

 二、多式联运经营人资质标准的厘定模式

多式联运经营人的资质标准，即法律法规对从事多式联运业务的经营者提出何种要求。具体要求的确定方式有两种，一种为多式联运经营人资质统一规定模式，另一种为单式运输经营人资质规定的直接适用模式。前者强调在强制性法律文件中为多式联运经营人单独设置资质要求，所有从事多式联运业务的经营者适用统一的标准；后者要求多式联运经营人，具备其所从事多式联运业务所包含各个单式运输区段的经营者资质，而毋需遵循统一的标准化安排。从当前单式运输经营人立法完善程度、对多式联运经营人资质进行额外规定的立法成本和必要性看，我国更适宜使用单式运输经营人资质规定的直接适用模式。

 ( 一 ) 直接适用模式的现实基础

多式联运虽然由多种单式运输组合而成，各种单式运输的地位却并非完全均衡，往往存在着主要运输区段与其他运输区段的区分。《联合国全程或者部分海上国际货物运输合同公约》就主要调整以海上货物运输为主的货物多式联运，我国《海商法》下的国际多式联运也专指包含海运的国际多式联运。海运作为上述多式联运中的主要运输区段，也深重影响了多式联运法律制度的发展。诸如国际多式联运提单发轫于海上货物运输中的海运提单制度，以某种特定单式运输为主要运输区段的多式联运可于相应的单式运输中找到制度原型，证明了二者的制度链接性。[6]与之相似，多式联运经营人资质也与相应的主要单式运输承运人资质存在关联。多式联运经营人只要满足其所从事业务所包含单式运输的资质，即能满足从事多式联运的条件，具体体现为足够的风险承担能力、多种运输方式资源整合能力、不同运输方式的专业能力三大现实性因素中。

其一，多式联运经营人具备其经营范围内的单式运输资质即可具备足够的风险承担能力。风险承担能力是从事多式联运经营人的必要条件。《民法典》明确规定，多式联运经营人需要对全程运输承担民事责任，④若货物在运输过程中因实际承运人的原因发生损毁，即使多式联运经营人并未实际参与运输，其同样应当依据合同对托运人承担赔偿责任。多式联运经营人提供足额的保险、保证金，或以足够的固定资产设立担保，能够保证在出现损害赔偿事项时有能力进行清偿，有利于维持多式联运行业的整体秩序稳定。在多式联运经营人资质监管中，强制要求企业具备风险承担能力，可能会降低多式联运经营人的个体效率，提高企业的市场准入成本，但能够在宏观上提升行业整体效率。因此，多式联运经营人的风险承担能力是保护多式联运市场安全、秩序和效率的必要条件，是维持多式联运市场良性发展和稳定运行的基石。从发生事故后的赔偿责任角度看，我国民事法律中规定的多式联运赔偿责任金额一般以单式运输法律中的规定为准，⑤故为了确保多式联运经营人具有足够的风险承担能力，其抗风险能力需要符合相应的各个单式运输区段中对风险承担能力的要求。我国单式运输经营人资质的立法中，已经考虑到损害发生时经营人的风险承担能力因素，并通过规定注册资本最低限额、要求经营人具备符合标准的设备和场地等方式，将经营人实际风险承担能力标准确定为能够承受相应货物损害赔偿的水平。对于多式联运经营人而言，若其具备了经营范围内所有单式运输方式的经营资质，其实际风险承担能力往往会比单式运输经营人更强，因为较之单式运输经营者，其一般具有更多的固定资产及更大数额的财务保险。

其二，多式联运经营人具备其经营范围内的单式运输资质可以有效增强运输资源整合能力。多式联运经营人需要具备多种运输方式的资源整合能力。多式联运经营人并非当然地实际承运货物，但需要具备较强的运力整合能力。[7]多式联运经营人需要向托运人签发多式联运提单，最后运输过程中不论切换何种运输方式，该单据均需能够得到实际承运人承认，凭借该单据，货物可在各种运输方式之间顺畅衔接，实现“一单制”运输，减少由于各种运输方式之间相互独立、衔接不良而造成的成本损耗。这需要多式联运经营人具有较强的资源整合能力，能够有效组织各种运输方式间货物装卸、交接，并对可能产生的问题在事前作出应急预案，尽量做到将损耗成本降至最低。而具备经营范围内运输方式的经营资质，可以有效增强多式联运经营人的不同运输方式资源整合能力。若多式联运经营人从事实际运输，则在取得相应运输方式的资质后即具备了相应的实际承运能力，同一经营主体的不同运输业务衔接会更加顺畅，工作调度更加便捷，提高多式联运效率。若多式联运经营人不从事实际运输，则多式联运经营人需要取得无船承运人等无须实际承运货物的单式运输经营者资质。法律对无须实际承运货物的单式运输经营者同样规定了运输资源整合能力要求，多式联运经营人符合相应的规定即意味着具备相应的资源整合能力。

其三，多式联运经营人具备其经营范围内的单式运输资质可以取得相关运输方向的专业能力。从事的单式运输方式不同，经营者需要具备的相关技术与知识亦有所区别。为了能够更好地整合运输资源，协调不同运输方式之间的业务衔接，多式联运经营人必须精准掌握其经营范围内的单式运输专业能力。当前我国有关单式运输的经营者资质要求中都强调，经营者从事相关行业运输应当具备有经验且专业知识合格的从业人员。例如，《国际海运条例》中规定，经营国际客船、国际散装液体危险品船的运输业务，需要有具备相应从业资格的高级业务管理人员。⑥这些专业性的从业人员，能够确保单式运输经营者具备相应的运输专业知识及能力。要求多式联运经营人具备同样的知识及能力有助于其更好地统筹安排整体运输。

 ( 二 ) 直接适用模式的法律基础

除现实性因素外，直接适用模式还有利于立法资源的节约。直接适用意味着无须额外对多式联运经营人资质进行统一规定，能够提高既有规则的适用范畴，降低立法成本。

首先，直接适用模式可以避免对同一事项在立法中进行重复性规定。若采用统一规定模式对多式联运经营人资质要求进行额外规定，势必会发生与单式运输经营人资质要求的重叠，浪费立法资源。对于运输资质要求中的风险承担能力、资源整合能力、专业能力等内容而言，多式联运经营人自身的条件必须达到各个运输区段所对应的单式运输经营人的同等水平。同时，针对多式联运经营人在每个运输区段的要求，也不得超过从事相应单式运输的经营人所需达到的同等资质水平，通过避免对多式联运经营人资质的过严规制，以防对市场竞争产生不利影响。为保证资质要求的内容科学、设置合理，单式运输经营人的资质要求厘定，都需要立法机关对过去一段时间内市场运行的情况进行总结，并预测未来该运输方式市场运行中可能会产生的问题，从而对单式运输经营人设置要求，预防单式运输过程中会产生的风险，这一过程中，立法机关需要耗费大量的资源展开研究。若对多式联运经营人的资质要求进行额外规定，可能会一定程度上与既有单式运输经营人资质规定发生重叠，导致不必要的立法成本提升。

其次，直接适用模式可以简化资质要求的修订程序。我国运输行业发展并非完全统一，各类运输方式在不同历史时期的发展速度不同，受科技和经济因素影响，其发展水平也会呈现出不同的发展方向。同时，立法具有滞后性，往往无法在立法阶段对未来的情势变化作出事前预估，而是通常在社会情况发生变化后，才能够依据当前的社会现实需求对立法进行调整。若采用统一规定模式，针对多式联运经营人资质要求的修订，需要考察各类单式运输的实践发展情况，并对资质规定与运输实际的契合度进行总体性评估，会耗费巨大的修法成本。相反，采用直接适用模式，只需要在运输实际发生变化时，对单式运输经营人的资质要求进行修订，修订后的资质要求可同时为单式运输经营人、多式联运经营人的市场准入提供具有时效性的引导，更有利于节省立法资源。

 ( 三 ) 直接适用模式的宽松化立法导向辩证

我国多式联运经营人资质的立法规制呈现出宽松化导向，直接适用模式同样需要契合该要求。直接适用模式要求多式联运经营人具备各运输区段的单式运输资质，可能会限制部分并不实际承担运输的企业从事多式联运业务，似有悖目前国家交通运输行业经营者资质整体性、政策性宽松化的立法趋势。但多式联运经营人的资质标准关乎运输业的安全与稳定，在设立门槛时仍应以具备必要的条件为优先考量。

一方面，多式联运经营人具备单式运输资质属于从业的必要条件。多式联运并非是简单地收取货物并分包给多个运输区段实际承运人的过程，而是具有极高专业性要求的统筹型运输方式，其中涉及多种单式运输下的运输管理、服务体系标准、信息系统交互。多式联运经营人只有具备相应的运输统筹专业能力，才能充分整合各种运输资源，促进多式联运各环节的信息畅通和有效衔接。[8]国家对多式联运经营人资质作出要求，本质上是为了确保多式联运经营人的专业水平，通过资质监管制度，促进具有较强供应链资源整合能力、安全管理掌控能力、全程风险承受能力的高水平多式联运经营人队伍形成。

另一方面，多式联运经营人需要具备单式运输资质的要求可作宽松化解释。国家对多式联运经营人资质的必要要求相对保持稳定，但依然会受到宽松化立法导向的影响。多式联运经营人的资质要求可以在解释上适当放宽，在不实际从事运输业务的区段，需要具备相应运输区段的货运代理资质，或非实际承运人的运输资质。根据《多式联运通知》所确立的宽松化立法精神，能够独立开展或联合其他运输企业开展多式联运业务的企业，囊括了依法取得无车承运、无船承运、邮政快递业务、国际货运代理等经营资质的非实际承运人。⑦将多式联运经营人直接适用模式中的单式运输资质要求，扩张解释为包含非实际承运人的运输资质较为恰当。

 三、多式联运经营人资质的监管模式

从多式联运经营人资质监管的结构角度，可以划分出由公权力主导监管的政府监管模式与私主体间自律规范的行业自律监管模式。从我国多式联运行业目前快速发展的现实背景看，政府完全脱离监管可能滋生大量的不正当竞争行为，损害多式联运市场的稳定性，因而仍需要公权力的适当介入。在宽松性的立法趋向下，政府主管机关为多式联运经营人提供资质备案将更符合政策本意。

 ( 一 ) 多式联运经营人资质宜由政府监管

市场准入有多种监管模式，常用模式为行业自律模式与政府监管模式。我国多式联运行业目前需要建立稳定的制度环境，单纯的行业自律监管模式无法满足目前市场需求。

行业自律式监管可以使监管更加贴近市场，该制度更加灵活且成本较低，但存在许多弊端。一是行业自律模式下的监管范围有限。行业自律组织并未被国家机关赋予相应的公权力，仅能通过内部规章制度约束加入行业自律组织的多式联运经营人，其效力无法企及组织外部，难以实现普遍性监管。二是行业自律模式下的正常市场竞争受限。在多式联运等运输行业，经营者所必需的固定资产价值极高，承运的货物流通量极大，经营资源对于多式联运经营人而言极为重要。若采用由行业自律组织进行监管的模式，行业自律组织内部成员可能会凭借实力优势占据优势性话语地位。基于商业自利考量，掌握资源优势的主体会天然地倾向有利于维持自身优势地位的监管制度，该倾向与优势性话语地位相叠加，将导致监管公正性的流失。优势主体可能通过控制行业自律组织制定高门槛资质准入制度，达到限制小型经营者发展、阻止新主体进入市场的目的。可见，多式联运经营人资质采用行业自律监管模式还可能导致隐性行业壁垒，限制竞争并引发垄断。三是行业自律模式下的制度共识难以形成。由于利益诉求不统一，多式联运行业自律组织之间、行业自律组织与其会员之间、会员与非会员之间往往存在利益冲突，仅凭多式联运经营人、行业自律组织自发形成的规范秩序，往往无法从根本上调和矛盾。矛盾带来规范的遵守困境，在强制执行机制缺位的情况下，自律性的多式联运经营人资质规范可能发生监管失灵。

政府监管适用于需要建设稳定制度环境的情况，且符合国际立法惯例。对于多式联运经营人的资质，主管机关需要在事前对经营者符合相应条件的情况进行基本确认，确保其具备相应的经营能力，防止市场欺诈行为，保障多式联运中各方的合法权益。从国外多式联运立法来看，国家主管机关对多式联运经营人资质的事前监管为公约及部分国家的立法例所采用。《联合国国际货物多式联运公约》第四条第二款中就载明，各国政府可以事前许可的形式对多式联运经营人资质进行监管。⑧此外，新加坡、印度、阿根廷等国及安第斯共同体、东盟等区域性组织，也在立法或区域协定中规定了对多式联运经营人具备相应资质情况的事前监管。⑨可以看出，在多式联运行业的发展中，以政府监管模式推动经营人资质规范化属于国际范围内较为普遍的做法。

 ( 二 ) 多式联运经营人资质的政府监管宜采备案制

政府监管模式下，国家对多式联运经营人的监管有三条路径可供选择，分别为审批制、核准制和备案制。审批制下，多式联运的主管部门对经营者资格具有决定性权力，限制性特征贯穿了审批式的多式联运经营人资质监管。核准制意味着多式联运经营者需要向相应的主管机关提出审查资质的申请，满足条件的多式联运经营人资质能够得到确认。就备案制而言，多式联运主管部门主要负责对经营者的自治性经营活动合规性加以监督。其中，审批制与核准制属于行政许可的范畴，而备案制属于行政备案。以《多式联运通知》所体现的立法导向为据，备案制构成多式联运经营人资质政府监管的唯一选择。

进一步，采用备案制的多式联运经营人资质监管模式有利于发展良好的营商环境。确定政府监管路径需要兼顾监管的成本与收益，当监管规模较大时，权力过度集中可能会导致监管赤字，[9]进而引发法律资源浪费，导致监管收益降低。对多式联运经营人资质监管而言，以限制性特征为主要基调的审批制路径可能导向政府权力的过度收拢，主管机关需要细致性考察申请人的资质情况，这与我国多式联运经营人数量快速增长的发展趋势相矛盾。核准制虽然不再将从业限制作为多式联运经营人资质确认中的主要取向，但依然高度依赖主管机关的审核实现，国家需要为此负担大量的制度性成本。事实上，在多式联运经营人已具备相应的单式运输资质后，可以视为其自动满足经营多式联运业务必备的条件。此时，政府对多式联运经营人市场准入的干预性与多式联运市场内部的竞争性达到了一定程度的平衡，因此宜采用备案制以达到社会效益的最大化。

多式联运经营人资质备案制下主管机关审查申请人资质的模式主要可分为形式审查与实质审查两种。形式审查模式下，申请人负责将自身符合资质要求的相关信息提交给主管行政机关，主管行政机关并不对信息的真实性与合法性加以审查，只要符合法定的形式即应当予以备案，主要适用于事前备案的情形；实质审查模式下的主管机关对申请人信息展开审慎而严格的审查，一般应用于事后备案之中。事后备案与事前备案的本质区别在于监管自主权，只有依托市场主体自律实现事前监管的行业才需要事后备案的实质审查，将不符合要求的主体排除于市场之外。[10]多式联运经营人资质监管采用政府监管模式，主管机关构成全程监管主体，因而更加契合事前备案模式。此外，考虑到维护多式联运市场秩序的需要，主管机关也应当在事前对多式联运经营人的资质情况进行基本监管。参考国际上有关多式联运的成熟立法或区域协定，在多式联运经营人的资质准入方面基本上都作出了事前监管的要求。在整体宽松化的备案制监管导向下，多式联运经营人资质应采取事前备案、形式审查方式。

 四、多式联运经营人资质立法的发展进路

目前我国有关多式联运的立法中，尚未对多式联运经营人资质加以特殊规定。从法律属性上看，多式联运经营人资质的法律规制属于公法性事项，主要调整纵向法律关系，而作为交通运输行业龙头法的“交通运输法”在性质上也属于以公法性规范为主的法律，其制定为多式联运经营人资质的立法规制提供了契机。

 ( 一 ) “交通运输法”与多式联运立法规制具有契合性

自交通运输部于2020年发布《意见》以来，构建体系衔接、架构科学的“综合交通法规体系”已成为我国交通运输领域立法的重心。2020年《意见》中的“综合交通法规体系”，较之2016年交通运输部《关于完善综合交通运输法规体系的实施意见》中所提出的“综合交通运输法规体系”，区别之一在于跨运输法规体系中删去了“多式联运法”，表明目前国家尚无专门制定该法的计划及相应的立法资源。我国多式联运行业立法规制的任务将交由其他立法完成。

“交通运输法”的跨运输属性决定其可以囊括有关多式联运的法律规定。我国“综合交通法规体系”的框架结构下，公路、铁路、水路、航空等运输方式法律法规相互独立、缺乏连贯性，而“交通运输法”主要起到统筹各种单式运输法律法规间关系的作用，以运输方式的协调统合为立法宗旨。[11]多式联运作为依托两种及以上运输方式协调完成的特殊运输方式，同样需要借助不同交通运输方式间的相互配合实现，多式联运的过程本身即构成综合交通体系一体化运行的结果。“交通运输法”与多式联运立法的内容在消解不同运输方式间的矛盾方面达成一致，该一致性为立法资源限制情形下“交通运输法”规制多式联运相关内容提供了依据。

 ( 二 ) 在“交通运输法”中原则性规制多式联运经营人的资质

作为行业龙头法，“交通运输法”具有原则性、普遍性的立法特征，因而不宜规定过于细致的内容。将多式联运经营人资质的立法规制融入“交通运输法”，同样应当遵循这一原则，仅就多式联运经营人资质标准厘定的直接适用模式、多式联运经营人资质监管的政府监管模式及备案制做出规定，具体的资质标准、政府监管程序及备案材料要求等内容交由其他法律或者行政法规另行规定。

首先，设置规制多式联运业务的专章规定。“交通运输法”属于交通运输领域综合性的法律，其规制范围主要包含综合交通发展规划、网络与枢纽建设、运输装备标准化、运输安全及应急管理、低碳发展、市场秩序、运输均等化等方面，上述任一领域皆难以全面涵盖多式联运业务所涉及的法律关系。若将多式联运分散规定于“交通运输法”的各章之中，可能会减损法律条文之间的连贯性，有违多式联运立法的科学化、体系化初衷，故而需要对多式联运独立进行专章立法。作为多式联运法律制度的一部分，多式联运经营人资质的立法规制应当规定于“交通运输法”有关多式联运的专章规定之中。

其次，确立多式联运经营人资质标准厘定的直接适用模式。在“交通运输法”中，明确多式联运经营人应当具备相应运输区段资质。提取单式运输规则中对经营者资质有关法人资格、经营能力、财务保证等事项的共性规定，要求多式联运经营人应当在以上方面符合相关单式运输的资质要求。

再次，明确多式联运经营人资质监管的政府责任及备案制模式。为维持良好的多式联运市场秩序，保证多式联运经营活动的安全性、合规性，应当在“交通运输法”中规定，国务院交通运输主管部门负有对多式联运经营人资质进行监管的责任。国家推行多式联运经营人的资质备案制度，主管机关通过审查备案材料对多式联运经营人资质进行事前监管，备案制下，资质的符合情况记载于备案材料之中，由主管机关负责审查。对于多式联运经营人提交的备案材料中所包含的资质要求事项宜进行原则性规定，仅列明包含法人资格、经营能力、财务保证等方面。具体细致性规定应由其他法律或行政法规规定。

综上，在“交通运输法”关于多式联运的章节中，草拟多式联运经营人资质条文如下：“国家推行多式联运经营人的资质备案制度，申请多式联运经营人资质备案的企业应当具备相应运输区段的经营资质。国务院交通运输主管部门依据本法及有关法律、行政法规的规定，建立涵盖法人资格、经营能力、财务保证等事项的多式联运经营人资质备案机制。”

 ( 三 ) 在次级规范性文件中具体规制多式联运经营人的资质

对于“交通运输法”中有关多式联运经营人资质的原则性规定，通过法律效力更低的次级规范性文件予以具象。综合交通法规体系中，跨运输方式系统以“交通运输法”为该系统中效力位阶最高的规范，并辅以条例作为补充。条例作为国务院制定的规范性文件，较之法律，在修改上更加灵活，也更能够顺应实际情况的发展对细节性内容进行修改。具体而言，针对多式联运经营人的资质标准，由于采用直接适用的模式，故主要依据单式运输条例中的相关细致化规定；对于多式联运经营人资质监管的备案制模式，通过跨运输法规体系下的条例，规定多式联运经营人向国务院交通主管部门提出经营多式联运业务备案申请时应当附送的材料、主管部门受理申请后的备案程序等不适宜规定于“交通运输法”中的事项。

 五、结语

我国多式联运行业目前正处于起步阶段，有关多式联运经营人资质的法律规制尚不完善。随着“放管服”改革推进，交通运输行业整体宽松化、科学化的管控思路影响了对我国多式联运经营人资质进行法律规制的立法取向。对于多式联运经营人资质标准的确定，存在着采用既有单式运输经营者标准的直接适用模式与额外制定标准的统一规定模式，直接适用模式因同时满足现实与法律层面的需求，在未来的立法中更具优势。对于多式联运经营人资质的监管，考虑到我国多式联运发展实际及国际立法惯例，更适合采用由政府进行监管的模式。基于政策性因素以及优化营商环境方面的考量，政府监管中应当采取备案制的监管制度。“交通运输法”的立法为多式联运经营人资质的法律规制提供了契机，可以在“交通运输法”中进行原则性的规定，在次级规范性文件中加以细化。

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作者简介：

李志文，大连海事大学法学院教授，博士生导师。

熊奕成，大连海事大学法学院2020级博士生。

李诗文，大连海事大学法学院2022级硕士生。

*交通运输部战略规划政策项目“多式联运发展法律制度研究”( 2022-MOT-FZS0015 ) 成果。

①参见交通运输部：《交通运输“十四五”立法规划》专栏6。

①②参见《关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》“二、大力推动照后减证和简化审批”“四、创新和加强事中事后监管”中的规定。

②③参见《关于进一步鼓励开展多式联运工作的通知》“一 ( 一 ) 优化市场监管方式”中的规定。

①④参见《中华人民共和国民法典》第838条：“多式联运经营人负责履行或者组织履行多式联运合同，对全程运输享有承运人的权利，承担承运人的义务。”

②⑤参见《中华人民共和国民法典》第842条、第833条的规定，《中华人民共和国海商法》第105条、第106条的规定。

③⑥参见《中华人民共和国国际海运条例》第5条。

①⑦参见《关于进一步鼓励开展多式联运工作的通知》“一 ( 一 ) 优化市场监管方式”中的规定。

①⑧参见《联合国国际货物多式联运公约》第四条第二款：“本公约不得影响各国在国家一级管理多式联运业务和多式联运经营人的权利，包括就下列事项采取措施的权利：……颁发多式联运经营人的许可证；参加运输……”

②⑨参见《新加坡多式联运法案》第4条、《印度货物多式联运法》第3条、《阿根廷货物多式联运法》第49条、《安第斯共同体第331号决议》第29条、《东盟多式联运框架协议》第29条等。

本文刊发于《世界海运》2024年第2期，转发须注明作者和原文出处。