【深度】韩立新——《海商法》修订中关于“船舶油污损害赔偿”专章的进展

第四篇，我们为您推送的是大连海事大学法学院韩立新教授的主题发言。

4. 《海商法》修订中关于“船舶油污损害赔偿”专章的进展

韩立新  大连海事大学法学院教授

各位领导，各位嘉宾，大家下午好，非常荣幸受到邀请来参加船舶污染损害赔偿专题研讨会，也非常感谢有这样的机会和大家交流。

我交流的题目是介绍海商法修订当中船舶油污损害责任专章的进展情况，关于就这个话题，我汇报以下四个部分内容：第一是船舶油污损害责任专章的结构和主要内容；第二是司法部的征求意见，对宏观意见的汇总；第三是船舶碰撞一船漏油责任主体之争的具体问题分析；第四是下一步的进展。

第一部分

首先介绍的是船舶油污损害责任专章的结构和主要内容，这一章包括了四节，第一节是一般规定，第二节是船舶油类污染损害责任，第三节是船舶燃油污染损害责任，第四节是船舶油污损害赔偿基金。

第一节一般规定，从具体内容上来看，一共10个条文。

首先规定了适用的水域，本章规定适用于中华人民共和国管辖海域和与海相通的可航水域发生的船舶污染损害，以及无论在何处为防止或者减轻此种损害而采取的预防措施。另外，对于污染损害、预防措施、事故、本章适用的污染物（油类和燃油）、船舶所有人、船舶油污损害赔偿基金的定义都作了界定，明确了发生事故时的漏油船的船舶所有人是责任主体，并且责任主体承担严格责任，规定了四项免责，排除索赔的人的范围。

第一节同时也规定了涉及两艘或两艘以上船舶事故造成污染损害时的责任主体。这个主要是借鉴我国参加的《国际油污损害民事责任公约》（以下简称CLC）和《国际燃油污染损害民事责任公约》（以下简称《燃油公约》），两艘船舶造成污染损害，不能合理分开的承担连带责任，能合理分开就分别负责。规定了船舶碰撞一船漏油时的责任主体，这个问题我会下文作重点介绍。最后规定了船舶所有人的追偿权； 规定了责任限制条件的丧失，责任主体故意或者明知可能造成损害而轻率的作为或不作为丧失责任限制；规定了强制保险或财务担保、直接诉讼的制度，保险人或者财务保证人与船舶所有人作为共同被告时要承担连带责任。

第二节有6个条文。

首先明确了本节的适用范围，主要适用于船舶载运散装油类造成的污染损害责任。

这一节调整的船舶、油类和1992年CLC相同。船舶主要是为运输散装油类建造或者改建的海船和海上船艇，对于既能运输油类又能运输其他货物的多用途船和海上船艇，只有在它实际运输散装油类货物的时候才把它视为这一节调整的船舶，油类强调的是散装时的油类，不管它是作为货物运输还是放在船舶的燃油舱当中。

关于船舶所有人的责任限制和1992年CLC的2000年议定书相同，因为我国也加入了2000年议定书，之后明确了责任限制基金的设立以及设立基金的效果、基金的分配。

第三节是关于船舶燃油污染损害责任，有3个条文。

首先明确了适用的范围，这一节主要适用于本章第二节规定的船舶装载的非持久性燃油以及第二节船舶之外的其他船舶装载的燃油造成的污染损害责任。

这一节调整的燃油和《燃油公约》保持一致，是指用于或者拟用于操纵或者推进本船的烃类矿物油，包括润滑油，以及此类油的任何残余物。

对于溢出或者排放燃油的船舶的所有人为两人以上的，因为《燃油公约》界定的船舶所有人和CLC界定的船舶所有人是不一样，《燃油公约》是广义的，包括了登记的所有人、光船承租人、船舶经营人和船舶管理人，因此对于燃油污染，溢出排放燃油的船舶所有人为两人以上的话，应当承担连带责任。

另外明确了本节的燃油污染损害责任限制问题，是适用第11章海事赔偿责任限制，而且与其他财产损害是享有一个责任限额。

第四节是船舶油污损害赔偿基金，有6个条文。

这一条在起草的时候，主要的思路是要和国内的船舶油污赔偿基金尽量保持协调，所以在很多条款设计上面都是一个授权性的。首先明确了船舶油污赔偿基金哪些情况给予赔偿，哪些情况不给予赔偿，这主要是和《国际油污损害赔偿基金公约》（以下简称《基金公约》）保持一致。

另外，我国基金对于任何一次事故造成的油污损害赔偿限额由国务院有关主管部门规定，原来我们是想借鉴《基金公约》设定一个赔偿限额，但是考虑到国内油污基金现在规定单次事故限额是3000万，而且国内的基金限额也在修订，以前的征求意见都要提高限额，单个事故要提高到两个亿，特别重大事故肯定会更高。所以为了保持和国内油污基金的一致，本节对于基金就任一事故的赔偿限额，就由国务院有关部门作出规定，看我们将来国内油污基金的规定，每次事故赔多少，那就是多少。

本节还明确了基金对国家组织的应急处置费用可以先行支付，先行支付的数额、操作办法和程序由国务院有关部门作出规定，这主要是考虑到我国的现实情况，发生溢油之后或者是溢油威胁时，国家或者海事部门会组织应急处置，产生一些应急处置清污费。为了保障清污费的优先受偿，保障清污单位积极的清污，我们根据实践的需要，增加了先行支付的内容，但是先行支付的数额是多少，怎么样去先行支付，具体的操作办法和程序，也都是由主管部门去规定。

关于向基金提出赔偿请求的受偿顺序，为了和基金保持一致，规定按国务院有关主管部门规定的顺序受偿，就是看国内油污基金对索赔申请的受偿顺序，当然现在我们看国内基金征收使用管理办法的修订征求意见稿，也是做了很大的修改，在尽量和国际油污赔偿基金的做法保持一致，我觉得这也是很好的。

另外也规定了基金的代位求偿权，基金赔出去之后，它可以取得代位权，

以上是船舶油污损害责任专章专章的结构和主要内容。

第二部分

这一部分是关于司法部定向征求意见的汇总，因为交通运输部是在2020年1月份把《海商法》（修改建议稿）提交给司法部，司法部这次并不是对社会征求意见，而是向一些单位定点征求意见。我们也对这些意见做了汇总，今年8月份，课题组专门花了一周时间，对所有的各章节的意见，逐条进行了讨论，可以接受或者不能接受，理由是什么，都给司法部一个非常详尽的答复。

对于新增的第12章来说，因为时间关系，我就讲一些宏观的意见，主要分四个方面：第一个就是本章章名，是“船舶油污损害责任”，有专家建议说改名叫“船舶油污”，因为《海商法》第8章是船舶碰撞，第9章是海难救助，还有共同海损，都是四个字的，比较简洁，所以我们这一章是不是也改为船舶油污？这一章为什么叫船舶油污损害责任，实际上我们也是参考国内外的例子，比如说《民法典》，现在第7编叫侵权责任，它下面各章也都是各种责任，比如污染环境生态破坏责任，医疗事故责任，也都有责任的；从国外立法来看，1995年的《英国商船航运法》第六部分第三章的油污责任、2001年《加拿大海事责任法》第六部分“海事油污赔偿责任”、2010年修订的《挪威海商法》第10章“油污损害责任”、《1999年俄罗斯商船航运法》第18章“船舶油污的损害赔偿责任”、1994年《瑞典海商法》第10章“油污损害的责任”。所以综合国内外的立法情况，这一章名称还是保留叫“船舶油污损害责任”。

第二个宏观意见，就是有毒有害物质污染问题。对于这个问题，焦点是这一章到底要不要包含有毒有害物质污染损害赔偿责任，可以说确实是一直有争议。2017年交通运输部就启动对《海商法》的修改研究，最初条文设计的时候，初稿中的这一章就叫船舶污染损害赔偿责任，叫船舶污染并不叫油污，它包括了油类、燃油和有毒有害物质的污染，这几类污染我们也都有涉及，这个稿子拿出来之后，在大连开第一次征求意见会的时候，有些专家就不太建议包括有毒有害物质污染，因为《国际有毒有害物质损害责任及赔偿公约》（以下简称HNS公约）也没有生效，目前要强制保险的话，不太好实施，IG集团也不会给他们签发这种保险证书，所以要求强制保险就会有障碍，所以我们就把有毒有害物质这一节给删除了，但是后来交通运输部有一次召开小型专家的咨询意见会，会上很多专家们又提出来还是应当包括有毒有害物质，所以我们又把它恢复进去了。此后，交通运输部在往司法部送修改意见稿之前，又征求一些司局、单位的意见，有些单位、司局可能对有毒有害物质这个问题又提出了一些看法，也还是像原来说的，HNS公约没有生效，中国将来能不能参加这个公约也不太好说，加入有毒有害物质是不是不太成熟，所以最终向司法部送审的稿子中删除了有毒有害物质。但是司法部对外征求意见后，反馈回来的意见中又有一些专家认为还是应当包括有毒有害物质，尤其是像之前发生的“桑吉”轮碰撞燃爆事故，它的影响是很大的，所以还不如现在就作出规定，这次修改时机也是比较难得的，课题组能不能把相关意见带给司法部，后来我们也是尝试再恢复这一节，由司法部再对社会征求意见。可见，关于有毒有害物质污染问题，一直有争议。

第三个宏观意见，就是适用的水域和船舶问题。我刚才讲过这一章适用于我国管辖海域和与海相通的可航水域内发生的污染损害。有专家认为说应当删除“与海相通的可航水域”，因为担心与海相通的可航水域包括了我们的内河，例如长江流域，是不是对长江保护不太有利，所以建议删除。本章建议稿在适用水域上一直包括与海相通的可航水域，主要是考虑到海船，它会像船舶碰撞、海难救助那些章节一样，都是包括了与海相通的可航水域的，海船它是可以进江的，海船进江了，发生了污染损害，怎么办？另外我国参加的CLC、《燃油公约》规定地理适用范围是适用于缔约国的领土，包括领海的污染损害的，所以也适用于与海相通的可航水域。

关于适用的船舶，有专家建议明确是不是适用于内河船，目前这一章不适用于内河船，因为这是从《海商法》的整体考虑，因为根据目前《海商法》第一章总则第三条，船舶还没有包括内河船。尽管现在的修改建议稿第四章，且仅仅是在第四章，运输合同把国内水路货物运输合同包括进来了，武汉海事法院审理了很多长江流域的案件，他们呼吁把内河船的运输包括进去，但是考虑到一些因素，目前只是在第四章把国内水路运输合同包括进来了，第一章总则船舶的定义并没有包括内河船，这一章的船舶也没有包括内河船的污染损害，当然大家也都知道，在征求意见的时候包括课题组在起草国内水路运输合同这一节的时候，争议也是比较大。

第四个宏观意见，涉及到一些关于船舶油污责任基金设立的一些条款。

比如说基金的分配、基金的受偿等，有些专家认为这是程序问题，建议删除，但是课题组认为，它不仅涉及程序问题，也有实体问题，而且将来《海事诉讼法》如何修改还不确定，尤其是设立基金后的放船问题、代位权等都不是程序问题。所以我们在这里边还是保留了。

第三部分

第三部分介绍一下船舶碰撞一船漏油的责任主体的问题。对于两船碰撞一船漏油，现在的修改建议稿第252条规定：船舶碰撞引起一船污染物泄漏造成污染损害的（这个污染物我们在前面有定义，包括了油类和燃油），除依照本法第二百四十九条的规定不负赔偿责任外，应当由泄漏污染物船舶的所有人承担污染损害赔偿责任。

该船舶所有人承担污染损害赔偿责任后，有权按照本法第九章船舶碰撞的规定向碰撞责任方追偿，碰撞责任方有权依照本法第十一章海事赔偿责任限制规定限制赔偿责任。

这是我们起草第252条的一个思路，两船碰撞一船漏油应当由泄漏污染物的船舶所有人承担责任，他赔了之后可以向对方去追偿，那么在征求意见的时候，有一些专家提出不同的意见。考虑到我们国内的一些立法和司法实践，从立场上来说，有现在《民法典》第1233条，原来就是《侵权责任法》的第68条，因第三人的过错造成污染环境、破坏生态的，被侵权人可以向侵权人请求赔偿，也可以向第三人请求赔偿后，侵权人赔偿后，有权向第三人追偿。

2015年6月的最高院关于审理环境侵权司法解释第5条，实际上它主要是对《侵权责任法》第68条的解释，被侵权人根据《侵权责任法》第68条规定，分别或者同时起诉污染者和第三人的，人民法院应予受理，被侵权人请求第三人承担赔偿责任的，人民法院应当根据第三人的过错程度确定其相应赔偿责任。污染者以第三人的过错污染环境造成损害为由，主张不承担责任或者减轻责任，人民法院不予支持，这是我们国内有关的立法。

之后就是我们的一个最新的司法实践，最高院在2019年判决的“达飞佛罗里达”轮案件，这个案子在我们业界大家都比较熟知，其中一个案件是洋山港海事局诉普罗旺斯船东2008-1有限公司、法国达飞轮船有限公司和罗克韦尔航运有限公司船舶污染损害责任纠纷的判决。案件发生在 2013年3月19日，普罗旺斯公司是船东，光租给达飞公司，“达飞佛罗里达”轮和罗克韦尔所有的“舟山”轮在长江口灯船东北约124海里的东海海域碰撞，导致“达飞佛罗里达”轮燃油泄漏。

这个案件一审、二审法院在判决的时候认为是有涉外因素的，我国参加了《燃油公约》，应当适用《燃油公约》，根据《燃油公约》第3条和第5条，第3条强调发生事故时，泄漏油的船舶所有人是责任主体，《燃油公约》的船舶所有人包括光船承租人，那如果有一个以上的所有人，他们要负连带责任，所以一审二审法院认为，根据《燃油公约》，普罗旺斯公司作为船东，达飞公司作为光租人，他们都对这个事故负责，承担连带责任。第5条又说涉及两艘船舶事故，对于不能合理分开的责任损害，要负连带责任，能分开的是没有连带责任。所以一审二审法院都判决对方，就是碰撞的非漏油方，是不承担责任的。最后这个案子由最高院再审，最高院也认为这个案子是有涉外因素的船舶污染损害赔偿案件，也应当适用《燃油公约》，但是最高院认为《燃油公约》第3条说发生事故时船舶所有人负责，并没有说碰撞的非漏油方不负责，所以，碰撞的非漏油方负不负责，应当适用国内法，根据国内法刚才讲的《侵权责任法》第68条（现在《民法典》第1233条）和环境司法解释第5条的规定，最后判决漏油船的船东和光租人承担100%责任，非漏油船按照碰撞过失比例承担50%责任，而且又强调三者累计支付的防污清污费总额不超过洋山港海事局索赔的1354940元。

所以司法部在对外征求意见的时候，有些人就根据国内法和最高院的“达飞佛罗里达”轮再审判例提出两船碰撞一船漏油，应当是不能只由漏油船的船东负责，也应当由非漏油船的船东负责这样的建议。课题组对这个问题的看法是，应当由漏油船的船东负责。这个实际上就涉及到船舶碰撞一船漏油责任主体的确定，它也涉及到我们参加的国际公约和国内法适用的关系问题。《海商法》第268（1）条明确规定：我国缔结或参加的国际条约，同本法有不同规定的，国际条约优先于国内法适用。如果条约对某一事项的规定存在漏洞，则需要依据“漏洞补充规则”，由国内法进行弥补。如果公约规定的很明确，没有漏洞，那就不需要国内法去补充的。

“漏洞补充规则”具体是指公约对于某一事项本应规定却由于主观疏忽、客观变化导致没有规定，法官由此寻求国内法律规范弥补公约规定上存在的漏洞。如果公约制定者有意不做规定，就不适用“漏洞补充规则”。

那我们看看国际公约，CLC公约和《燃油公约》对于船舶油污责任主体包括对于碰撞的责任主体，是不是没有规定？实际上我们通过公约的规定、公约的解释完全可以得出一个结论来，对于CLC公约和《燃油公约》当中对船舶碰撞非漏油方是不是责任主体，我们看有关的规定，首先CLC公约第3条第1款规定：“除本条第2款和第3款规定者外，在事故发生时的船舶所有人......应对船舶因该事故而造成的任何污染损害负责。”《燃油公约》第3条第1款的精神是一样的，强调发生时的船舶所有人负责，所以从文义上解释来说，两个公约强调的都是漏油船舶所有人是责任主体。另外，CLC公约第3条第5款、《燃油公约》第3条第6款规定，本公约任何规定不得影响船舶所有人向第三人追偿的权利。这一条款没有规定非漏油的第三人的责任，但也没有排除非漏油船的第三方责任，在第三人有过失的情况下，漏油船所有人赔偿受害人后，完全可以向与他发生碰撞的非漏油船所有人提起追偿之诉。而且，这两个公约的第3条第2款也规定了，完全是由于第三人有意造成的污染损害，船舶所有人免责，这是船东的免责事项。两船互有过失碰撞，不是非漏油船的有意过失，当然没有免除漏油方的责任，所以漏油方负责，公约规定船舶所有人有向第三人追偿的权利。

再就是两个公约的第5条，它有专门的规定：“当发生涉及两艘或更多船舶的事故并造成污染损害时，所有有关船舶的所有人，除按第3条被豁免者外，应对所有无法合理分开的此种损害负连带责任。”从这个条文的文义解释来看，一船漏油造成的油污损害能够分开，不应有连带责任，而是漏油船所有人负责，他赔偿后有权向非漏油船追偿。

从体系上、从整体上解释来说，我们可以看到公约是很清楚：第3条规定的是一船事故的时候，发生事故时船舶所有人负责。第5条规定的是涉及两艘或者两艘以上船舶事故的时候，如果是一船漏油，能够合理分开，仍然是漏油船舶所有人承担责任，两船都漏油分不开，那就两船承担连带责任。所以，对于公约的适用，不能只适用第3条，而不考虑第5条，忽略它的体系，忽略它的整体性。

另外，CLC公约第4条第4款，《燃油公约》第3条第5款又特别强调：“除非按照本公约，否则不得向船舶所有人提出任何污染损害赔偿”。因此，如果受害方索赔的是公约下调整的污染损害（pollution damage），比如说它的船舶、它的油类都属于公约的范围，则应当按照公约向漏油船所有人而不是非漏油船所有人索赔，除非案件不适用公约。

另外我们也看到，大海法、海商法的群里面也发了一些专著，比如说国际上几本很著名的专著，摘录了一些内容，认为公约没有排除对非漏油方的索赔问题。我们课题组也注意到了这些书的规定，这里也进行了翻译。

SHIPPING AND THE ENVIRONMENT LAW AND PRACTICE，2nd edition 2009 CHAPTER 17 The Owners of Colliding Ships——“本章主要关注的重点即是更普遍的船舶碰撞只造成一艘船舶漏油进而造成污染的情况。 

在大多数情况下，漏油船舶的所有人将根据国家或国际赔偿制度（国际赔偿制度在这本书里面就是指CLC、《燃油公约》等国际公约），对污染的受害者承担严格责任（即不考虑过错）。这一制度不适用于与溢油船舶碰撞的非溢油船，一般而言，这一制度能够使对漏油船舶的索赔通过对其保险人或其他财务担保人的直接诉讼来得到实施。当这一制度适用时，必要时通常也能获得基金的补偿，以确保索赔人获得全额赔偿。我们知道CLC、《燃油公约》规定了强制保险制度，像CLC公约体系还有赔偿基金，船舶所有人赔完了，还有基金提供第二层的保障，这意味着船舶污染的受害者通常能够通过比较直接的法定补救办法获得充分赔偿，而且一般来说，他们几乎没有任何理由对涉及碰撞的其他船舶提出额外的、更加复杂的索赔。因此，非漏油船舶的所有人直接对遭受污染损害的当事方承担赔偿责任的情况很少，在实践中，他们的主要风险是在后续的追偿诉讼中产生的。”

“国际赔偿制度将责任专属（channel liability to）给泄漏石油或其他污染物的船舶的所有人，而且这些制度没有给向导致污染的船舶碰撞中涉及的非漏油船舶的索赔提供基础。同样地，在美国，非漏油船舶的所有人被排除在法律赋予其严格污染责任的‘责任方’定义之外......”

虽然国际赔偿制度在某些情况下有所谓的责任专属规定，排除漏油船舶所有人以外的某些当事方的赔偿责任，但碰撞非漏油船舶的所有人并不属于以这种方式排除赔偿责任的人。因此，碰撞非漏油船舶的所有人可能会承担独立于国际赔偿制度的污染赔偿责任，其责任基础通常是造成或导致碰撞的过失的侵权责任。

虽然在实践中通常是漏油船根据法定赔偿制度支付赔偿款后，再向非漏油船提起追偿而使其承担责任，但在很多情况下遭受污染损害的第三人仍然可以有理由直接对碰撞非漏油船舶提出索赔。这些情况通常包括:法定赔偿制度不适用；或者对漏油船舶的索赔超过其所有人责任限额，且没有其他赔偿来源的；或者漏油的船舶所有人在经济上不能履行义务的；或者对漏油船舶所有人的索赔时效超过对碰撞非漏油船舶索赔的法定时效的。”

美国没有加入CLC、《燃油公约》，却严格遵守公约确定的“谁漏油谁赔偿”原则。OPA90第1013条规定，除向溢油责任信托基金提起索赔外，所有清污费用或损害的索赔，应首先向根据第1014条第1款指定的排油源的责任方或担保人提出。第1009条规定，排油的责任方赔偿后可以向负有赔偿责任的或可能负有赔偿责任的任何其他人提起要求分摊的民事诉讼。

另外，我们要注意最高院在2005年出台的《第二次涉外商事海事审判纪要》第149条第1款规定：“对于受1992年油污公约调整的船舶油污损害赔偿纠纷，因船舶油污造成损害的，由漏油船舶所有人承担赔偿责任。”因此通过对于国际公约的解释理解、美国的一些做法，包括最高院的纪要等，我们认为《海商法》修改建议稿第252条符合国际公约规定和国际油污赔偿实践做法，也符合最高院上述纪要以及实践中对最高院《油污司法解释》第4条的精神（第4条规定受损害人可以请求泄漏船舶所有人承担全部赔偿责任，但是针对本条中使用的“可以”，实践中是做“应当”来解释），而且该建议条款规定是能够和强制责任保险、责任限制、赔偿基金制度很好的协调，因为向基金去索赔是超过了漏油船的责任限制，像“达飞佛罗里达”轮的判决是超过谁的责任限制向非漏油方去索赔？赔偿属不属于碰撞的责任？有没有责任限制制度？这就产生很多不太好协调的地方。对于一般的侵权，适用《侵权责任法》第68条没什么问题，因为不涉及到责任保险、责任限制、基金配套等复杂问题，但是对于油污侵权赔偿是有一套完整的体系。油污受害人直接向非漏油方索赔，尤其是在同一案件中向非漏油方索赔，它的责任基础是什么？像“达飞佛罗里达”轮，它界定的是船舶污染损害赔偿纠纷，但是向非漏油方索赔，就是碰撞的过失侵权。因此，油污损害是否属于碰撞造成的第三人财产损害，这也涉及到对《1910年船舶碰撞公约》第三人财产范围的理解，而且散装持久性油类污染损害是否属于《1976年海事赔偿责任限制公约》的限制性债权等都是很复杂的问题。如果适用《民法典》和环境侵权司法解释的话，它的赔偿范围和计算方法和公约有很大不同，对于油污损害，CLC公约、《燃油公约》下环境污染损害仅赔偿已采取或将要采取的恢复措施的费用，而《民法典》，包括最高院环境侵权司法解释、海洋自然资源损害司法解释，其他的污染造成环境损害，不适用《海商法》和油污公约的话，它的赔偿范围就包括了生态服务功能损失等，它的范围是完全不一样的，这对责任限制基金的分配影响很大。

因此，我们认为即使有《民法典》第1233条，而且公约本身不存在漏洞的，公约和国内法有不同规定的时候，应优先适用公约，这是我们课题组对这一问题的看法。

第四部分

这个部分是下一步的进展，现在司法部已对外定向征求了一次意见，现在根据我们回复的意见在修改，之后会再向社会征求意见。

还有一点需要了解，2021.11.11交通运输部公布的《交通运输“十四五”立法规划》，这里面强调：为促进我国由航运大国、贸易大国向交通强国、贸易强国转变提供前瞻性、引领性和实用性的海商法律保障，“十四五”时期要协调推动将《中华人民共和国海商法（修订）》报送至全国人大常委会。我们认为交通运输部有这样的决心，在“十四五”期间要报送全国人大，经过全国人大的审议，尽管时间可能会长一点，但是《海商法》的修订也是指日可待，以上就是我的汇报，谢谢大家！

（各位发言人的发言内容根据会议录音整理，仅代表其个人观点。）