法院拍卖海关监管货物的制度困境与出路选择

2022-04-14 15:45来源： 李天生郑佳瞳世界海运

摘要：最高人民法院裁判观点认为《海关法》第37条系管理性强制性规定，以此为落脚点，通过解剖相关司法案例的特点，分析法院在处理海关监管货物的制度困境与法律适用难点，以寻求合理的解决路径。主张海关不得绝对阻却法院对海关监管货物的提取和拍卖，旨在为人民法院拍卖海关监管货物的相关裁判原则提供参考。

关键词：海关监管货物；海关手续；司法拍卖；管理性强制性规定

图片来源网络仅供示意

一、问题的提出：法律规定未详尽引发执行困境与阻碍

海关监管货物为《中华人民共和国海关法》( 简称《海关法》) 所调整，指接受海关查验的进出口、过境、转运、通关货物，以及保税货物和其他尚未办结海关手续的进出境货物。①海关监管货物因位于海关监管之下而有别于普通货物，其财产权能处于受限抑状态，属于法律限制流通和处分的财产。

根据《海关法》第23条规定，②进口货物自入境到办结海关手续、出口货物自申报至出境、过境等货物自进境起到出境的期限内，均需接受海关监管。仅就该款的文义而言，凡是货物进入我国境内起至海关手续办结止，均称之为海关监管货物。从货物进出境起，至最终办结海关手续止的期限，均为海关对监管货物的监管期限。唯有当事人办结海关手续后，方能解除监管。实践中遇到不能履行税费缴纳义务或税费履行不能的情况实为海关执法常态，为此，海关通过对相应的进出口货物进行监管的手段，以求达到对当事人进行催缴税款的目的。

在司法执行过程中，作为执行财产的海关监管货物，法院一般情况下会通知海关予以协助执行，但事实上，海关协助执行的力度并非理想。实践佐证，法院在执行阶段对海关监管货物予以拍卖有别于一般意义上的执行财产拍卖，前者的难度远高于后者。在广州海事法院 ( 2019 ) 粤72执86号案例中，③申请执行人向广州海事法院申请扣押并拍卖被执行人名下停靠于深圳蛇口海关的船舶——“汇智”轮，用以清偿被执行人尚未向申请执行人支付的船舶停泊费等费用。涉案船舶在诉讼中已被扣押于深圳蛇口码头，且由于长期缺乏保养，船舶存在船体渗水、倾斜等不良船况，随时可能在码头沉没的风险较高。有鉴于此，广州海事法院执行立案后，迅速要求蛇口海关协助法院对“汇智”轮予以拍卖，而蛇口海关的答复并不如愿，缘由在于，“汇智”轮以“暂时进出货物”的贸易方式申报进口，因未能及时缴纳税款，目前处于海关监管范围，法院应当先行责令当事人补缴税款并办结海关手续方能予以执行拍卖。鉴于“汇智”轮情况特殊，广州海事法院裁定对该轮解除扣押，撤销拍卖。申请人对此提出执行异议，广州海事法院本着最大限度维护各方权益之原则进行多方联动调解，创造性地引导并促成各债权人与海关达成船舶拍卖款项的预分配协议，解决了涉案海关监管船舶因无人代缴关税而无法执行拍卖的难题，为船舶的快速处置扫除了障碍。船舶拍卖后各方依据协议进行受偿，其中未缴纳的税款居受偿款项首位，据此，海关允诺予以先放行监管货物以配合法院执行拍卖。

虽然该执行案件最终以稳妥进路予以解决，但折射出的问题却发人深思。其一，海关不配合法院对税款未缴完结的海关监管货物进行执行拍卖是否有法律依据。其二，若海关坚持不得先拍卖监管货物后补纳税款，多方联动调解的方式是否是法院执行拍卖的唯一进路。破解执行难的僵局，重要一环在于提高执行效率，尤其是财产处置效率，在价值取向层面更注重效率优先的同时，亦不可忽视公平。[1]有鉴于此，如何妥善解决海关监管货物执行拍卖难的问题，化解因海关税费征收而阻碍海关监管货物拍卖的困境与僵局，成为海事法院执法领域亟须解决的一大难题，在法律规制与实践层面重新审视法院拍卖海关监管货物问题仍颇具实益。

二、法律规制：影响海关监管货物拍卖的主要法律难点

影响海关监管货物拍卖的主要法律难点，关键在于《海关法》第37条对海关监管货物拍卖的规定未予详尽，仅规定责令办结海关手续是法院处置海关监管货物的前提条件，但关税未清缴情形下是否准许拍卖海关监管货物则处于规范不明状态，仍具商榷之必要。

( 一 ) 法律仅规定责令办结海关手续是法院处置海关监管货物的前提条件

《海关法》第37条对司法程序中处置海关监管货物作出了基础性的规定。根据《海关法》第37条第1款之规定，④未取得海关许可的监管货物，不得进行提取、交付、转让等处置。本款规定将海关监管货物的处置权利交由海关，未经过海关允许，任何单位不得实施提取、交付等妨碍海关监管的行为。不仅是形式上的监管，在转关运输等必然性程序中，海关也有权在监管货物上加施封志等实质性监管。《海关法》第37条第2款“海关加施的封志，任何人不得擅自开启或者损毁”之规定，更是赋予海关对监管货物封存行为更有力的法律保护。⑤由此观之，《海关法》第37条的前两款，主要为海关处置监管货物的规范基础，明确海关在处置监管货物时扮演的具有决定性因素的角色。

而根据《海关法》第37条第3款“人民法院的判决、裁定或者有关行政执法部门的决定需要处理海关监管货物的，应当责令当事人办结海关手续”之规定，人民法院处置海关监管货物的前提条件得以明晰。仅就该条款语义分析可知，法院或有关行政执法部门在处置海关监管货物前，应当责令当事人办结海关手续，如交纳关税、办理有关进出口许可证件等手续。

( 二 ) 法律并未详尽关税未清缴情形下是否准许拍卖海关监管货物

尽管法律规制了法院处置海关监管货物的前提条件，但“责令当事人办结海关手续”这一行为需达到何种完成程度，仅是“责令”即可，还是需满足当事人已经办结海关手续这一条件，《海关法》第37条未予明确。是否需要当事人交纳完毕关税、办理完成有关进出口许可证件等海关手续，方能依照人民法院的判决、裁定或者有关行政执法部门的决定对海关监管货物进行处置，仍旧缺乏清晰规定。疑问之处在于，倘若办结海关手续后方能处置海关监管货物，而当事人一直拒不配合办结海关手续，是否意味着人民法院对海关监管货物的执行，将会一直被限制在当事人办结海关手续这一环节中。推而言之，是否意味着当事人对人民法院处置海关监管货物这一执行环节掌握着决定性权利。

海关是行使进出口监督管理职权的国家行政机关，负责征收关税和其他税、费，保障国家利益不受损害。根据《海关法》第60条之规定，进出口物品在纳税义务人缴纳税款后方能予以放行。⑥可见，缴纳税款是海关放行进出口物品之必要条件，严格缴清税款作为放行海关监管货物的前提条件亦是海关职责所在。私见以为，对于此处的“放行”一词应做实质性理解，严格而论，是指货物清缴完毕税款而不再处于海关监管范围内，意味着能够进行后续一系列处置，比如开拆、提取、交付、发运、调换、改装、抵押、质押、留置、转让、更换标记、移作他用或者进行其他处置。推而言之，海关放行监管货物的前提条件是当事人缴清税款、办结海关手续。如此看来，仅基于《海关法》第60条之规定，在海关协助法院执行海关监管货物的情形下，倘若海关允许法院对监管货物予以执行拍卖，则表示监管货物已经缴清税款而解除海关监管。尽管从逻辑体系而论，该推断并无明显不当之处，但实践中仍须注意部分特殊情形的处理规则。

须予提示之处在于，法院对海关监管货物的执行拍卖，有别于海关对监管货物的放行处置，两者不能等同视之，前者置于司法执行程序中，而后者为海关职责的权力运用。实践中当事人不予配合清缴税款的情况乃常态，倘若将海关职责范围内的规范严格运用至司法执行程序，即监管货物达不到“清缴税款”这一前提条件则海关不予配合法院执行监管货物，则该做法对司法执行程序而言已然成为阻碍。就法院能否拍卖未清缴税款的海关监管货物这一难题而论，海关将监管货物先行交予法院执行后清缴税款办结清关手续的做法，并不属于“放行”范畴，实质上监管货物仍因未办结海关手续而处于海关监管之下，对此理解为海关对法院执行程序的协助与配合更为妥当。私见以为，就《海关法》第60条的立法与政策精神而言，其所对海关管理活动的法律规制并不能绝对适用于司法执行程序，或许难以借用《海关法》第60条的理论进行妥当应对司法执行程序中的海关监管货物的处置。严格而论，不能将《海关法》第60条机械化地理解为缴清税款是法院处置海关监管货物的前提条件，进而以此排除海关协助法院处置监管货物的义务。

包含《海关法》在内有关海关监管活动的法律法规和部门规章具有极强的专业性，法院能否在监管货物税款未清缴的情形下予以执行拍卖仍旧存疑，法律存在的不完备之处，直接导致法院在处置海关监管货物时面临种种障碍和风险。

三、司法探索：法院拍卖海关监管货物的执行现状与分歧

就我国法院拍卖海关监管货物的现状而言，由于《海关法》第37条第3款未予明确法院拍卖海关监管货物是否以办结海关手续为前置条件，实践中对该条款的认识并不一致，故而法院拍卖海关监管货物的执行障碍可谓广泛存在。在海关协助执行法院司法执行程序中，不同的海关持不同的看法与理解，有海关认为应将未办结海关手续的监管货物“先办结手续，后拍卖”，也有海关持相反态度。兹分述如下。

( 一 ) 海关不准许法院拍卖未办结海关手续的海关监管货物

广州海事法院 ( 2019 ) 粤72执86号案例中，蛇口海关的考量角度在于恪守法律规定，认为法院应当责令当事人清偿海关监管货物所涉税款，并办结海关手续，唯有如此，方能同意法院对监管货物予以执行拍卖。事实上，该种理解与做法也无可厚非。客观而言，海关不准许法院拍卖未办结海关手续的监管货物是法律缺乏清晰规定所致，为法院的司法执行工作带来不少困扰。若法院能和海关协商成功，对海关监管货物的处置拍卖会更为便捷与顺利。反之，若是海关坚持认为必须办结海关手续方能处置监管货物，法院执行工作将陷入僵局，申请执行人的利益将难以得到保障和维护。

自司法实务角度观之，多数海关坚持认为当事人配合办结海关手续是法院执行程序的前提条件，为此不准许法院拍卖未办结海关手续的监管货物。进出口货物置于海关监管之下，必然有其不被放行的缘由，或是涉及多方协商办理手续，或是海关手续办理陷入僵局而暂被搁置。例如，进出口企业因经营不善出现资不抵债的现象，最终导致企业破产、资产被执行等经营异常状况，往往使得进出口货物无法履行正常途径发生的税费缴纳义务或税费履行不能，从而导致货物处于海关监管范围。[2]此类情况下，海关税费追征面临困境与难题，海关手续的办理面临阻碍。而法院也确实难以协商当事人办结海关手续，只能履行《海关法》第37条第3款所规定的“责令”职责，但此举仅具有督促作用，并不能起到监督与协助当事人办结海关手续的实质性作用。甚至更有特殊情形出现，例如，( 2019 ) 粤72执86号案例中，因纳税义务人并非该案当事人，进而执行法院无法责令非该案当事人纳税并办结海关手续。若海关以未办结海关手续阻止法院拍卖监管货物，则对监管货物的司法执行程序只能裁定终止执行，并无其他挽救途径。

( 二 ) 海关准许法院拍卖未办结海关手续的海关监管货物

与前述海关不允许法院拍卖未办结海关手续的海关监管货物不同的是，实践中有海关主张允许监管货物“先拍卖，后纳税”的处置方式。⑦

在 ( 2017 ) 粤03执复169号执行案件中，对于深圳市盐田区人民法院协助处置海关监管货物的协助通知，深圳沙头角海关允许人民法院先行对海关监管货物进行拍卖后清缴海关税费。深圳沙头角海关认为，海关监管货物的决定权并非其他机关所有，其本质上乃是海关监管活动之权利，海关对监管货物有绝对的决定权。海关作为行使进出口监督管理职权的国家机关，对清缴税款、放行货物等事项依法享有独立的决定权。准许法院拍卖海关监管货物是基于协助法院司法执行的法律规范，同时也是履行司法协助义务的体现，且允许法院先行拍卖监管货物不代表监管货物欠缴的税款已经结清。以此为据，海关准许法院拍卖未办结海关手续的海关监管货物。

与此同时，法院先行拍卖未办结海关手续的监管货物的做法，并不排除海关监督货物办结海关手续的责任。在 ( 2017 ) 粤03执复169号执行案件中，沙头角海关认为深圳市盐田区人民法院的协助执行请求并不构成对海关履行依法监督税款清缴等职权的障碍，也不应成为海关违背法定职责的理由。因此，沙头角海关允许法院先拍卖海关监管货物，后清缴海关税费。

一言以蔽之，海关准许法院拍卖未办结海关手续的监管货物的要义，在于恪守海关对监管货物具有独立绝对权之权利，因此允许先予执行拍卖。如此一来，方可使司法执行维系其固有的效率与价值，不仅极大程度地提高了海关税款清缴的可能性，避免长期陷入僵局迟迟无法收缴，同时也给予人民法院在执行过程中极大的便利，推进司法执行工作的进展。

四、解决路径：加强释法说理力度，强化海关与法院协调配合力度

对于法院拍卖海关监管货物的困境，在法律未尽完善的情形下，应从司法实践、社会效果、司法便利等多层面多角度予以综合考量，同时兼顾效率与公平，强化海关与法院的协调配合程度，以合理解决法院拍卖海关监管货物这类疑难执行案件。

( 一 ) 最高人民法院裁判文书认为《海关法》第37条系管理性强制性规定

广州海事法院（2019）粤72执86号案例中，已经抵达了港口但未办结海关手续的“汇智”轮属于海关监管货物。而法院是否能执行拍卖海关监管货物，依据《海关法》第37条之规定，海关监管货物未经海关许可，不得提取、交付和转让。如此看来，该做法似乎为法律所否定。

然而，对《海关法》第37条的理解不能仅限字面释义。海关监管货物本就存在所涉税款难以催缴的困境，倘若一味地对《海关法》第37条进行机械化字义理解，对海关监管货物的处置将陷入环环相扣、无解决对策的僵局。

最高人民法院审理一起再审民事案件时明确指出，《海关法》第37条是管理性强制性规定，不属于效力性强制性规定。⑧该案中，当事人认为，依据《海关法》第37条规定，海关监管货物不能转让，因此，私自签订合同转让海关监管货物是无效行为，应当依据“违反法律、行政法规强制性规定的合同无效”的法律规定，判定双方当事人就转让海关监管货物所签订的合同无效。而最高人民法院则认为，根据司法解释对“违反法律、行政法规强制性规定的合同无效”作出的进一步解释，此处的“强制性规定”是指效力性强制性规定，而《海关法》第37条虽规定了海关监管货物未经海关许可不得提取、交付和转让，但该规定系管理性强制性规定。因此，即使涉案货物属于海关监管货物，也不能认定当事人就转让海关监管货物所签订的买卖合同无效。由此可见，虽然“应当”、“不得”、“禁止”等包含绝对性含义的词汇看似为强制性规定，但并不能武断地“一刀切”对行为效力进行全盘否定，应结合语义、语态和语境进行辨析审慎判断。[3]

效力性强制性规定的核心，在于强制性规定致使合同无效。[4]对于效力性强制性规定而言，旨在明确行为违反禁止性规定将导致行为无效或不成立，而管理性强制性规定则着重强调对违反行为的事实进行轻微的评价。违反管理性强制性规定，只是破坏了国家对秩序的管理规范，本身并不损害国家利益。基于最高人民法院的裁判观点，私见以为，应当允许法院对海关监管货物先行拍卖。理由在于，既然《海关法》第37条系管理性强制性规定，那么法院执行过程中提取海关监管货物并不导致行为无效，其效力不受违法性影响。管理性强制性规定本质上并不能阻却法院执行拍卖海关监管货物的效力，海关对监管货物履行的是监督管理的职责，并非能对海关监管货物进行效力规制。有鉴于此，海关不能以《海关法》第37条规定为由，绝对阻却法院对海关监管货物进行提取和拍卖，应当允许法院先行拍卖处于海关监管管理范围内的监管货物后，当事人再行办结海关手续。

( 二 ) 法院的拍卖行为不免除当事人办结海关手续的义务

根据《海关法》第2条之规定，⑨海关是国家的进出关境监督管理机关，主要负责监管进出境的运输工具、货物、行李、邮递及其他物品等。对于监管货物的海关手续，也有义务监督当事人办理完成手续方可予以放行。尽管法院先行将海关监管货物进行拍卖，但也不阻碍当事人办结海关手续。

人民法院的拍卖等司法行为并不免除当事人办结海关手续的义务，亦不影响海关正常的监督工作和监管责任。海关监管货物经拍卖等司法行为处理后，当事人仍应按照正常的方式和流程办结海关手续后方可提货，海关也应正常履行监管责任后方可放行。如广州海事法院 ( 2019 ) 粤72执86号案例，广州海事法院将“汇智”轮予以拍卖后，当事人仍然有义务办理海关关税清缴手续，并不会因执行船舶被拍卖而免除应尽的义务。

海关监管货物在所有权转移后，买受人有义务办结海关手续。对于无法与海关监管货物的当事人取得联系的情形，可以由船舶竞买人承担海关手续办结的义务，法院在职责限度内依法予以协助，例如开具证明，证明船舶已售出且所有权已转移至买受人。海事法院在船舶拍卖成功后会开具《所有权转移证明书》说明船舶已进行公开拍卖，且最终由买受人购得并已付清全部价款，拍卖委员会已将拍卖物移交买受人，买受人对船舶移交前所负债务不承担任何责任，移交后该轮所产生的一切责任、费用和风险均由买受人承担。由此可知，当海关监管货物被拍卖，所有权转移至买受人时，也即买受人系海关监管货物所有人，依据《海关法》第37条第3款规定，有责任办结海关手续的，系海关监管货物的当事人。据此，买受人确系办结海关手续的义务人。

( 三 ) 涉案海关监管货物交由法院拍卖更优于海关自行拍卖

司法拍卖是法院民事案件强制执行的程序之一，法院依照相关法律程序组建拍卖委员会或委托拍卖机构，对债务人的财产予以处置拍卖，以清偿债权人债权。最高人民法院对于司法拍卖有相应的规定与指示。⑩司法拍卖也随着互联网产业的高速发展，逐步与互联网进行衔接，对于网络司法拍卖的规定体系也在逐渐完善，⑪以提高司法拍卖的效率与速度，更快更好地维护当事人的权益。由法院执行部门直接进行操作的网络拍卖方式可称之为“网络司法拍卖”，而委托给拍卖机构、由拍卖机构主持拍卖的，则称之为“委托拍卖”。[5]司法拍卖方式与体系的完善，确有助于维系司法执行工作的稳步开展，体现出司法拍卖运行至今已有的成熟规范体系与司法实践经验。

与此同时，海关拍卖也有其自身的流程规定与处置体系。海关有权依法拍卖被海关予以查扣、罚没的涉案物品。海关拍卖属海关法定主动公开的内容，查阅中华人民共和国海关总署的政府信息公开模块可知，对于全国各地海关的拍卖信息，海关总署会进行归纳整理并主动公开。海关拍卖的常见做法是委托拍卖机构进行拍卖，拍卖平台包括中国拍卖行业协会网络拍卖平台⑫、京东资产处置平台等⑬。根据海关总署及各海关的公开内容可知，海关拍卖的运行体系也较为规范。

然而，司法拍卖相较于海关拍卖有更为悠久的沉淀及成熟的规范体系。法院对海关监管货物予以执行拍卖，本质并不阻却监管货物的海关手续办结和关税清缴以此为据，对于海关监管货物的拍卖与处置，海关交由法院进行处置的做法具有规范层面上的合理性。交由拍卖程序更成熟规范的法院进行操作，效率能得到明显提升，此举不仅是对国家资源的节约，同时对于海关监管货物的拍卖款也可以物尽其用，能用拍卖款项补足欠缴的税款。对于涉及民事执行程序中作为执行财产的海关监管货物，倘若海关自行拍卖监管货物，在清缴完毕税款后，对多余款项如何处置值得深思。将多余的拍卖款项再交于法院进行债权受偿，此程序并不合规，存在将海关与法院的地位与职能本末倒置之嫌。因此，将涉案的海关监管货物交由法院拍卖处置，优势大于海关自行拍卖，且更有利于解决司法执行难的问题。

多部门、多单位相互协商、予以配合，是解决司法执行难的有力途径。尤其是对于涉案监管货物系船舶的拍卖，海关交由法院进行拍卖具有强有力的法律支撑，因船舶的拍卖多交由海事法院处理。海事法院受理地方法院扣押、拍卖船舶的委托，属于海事法院受案范围的范畴⑭。又根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国海事诉讼特别程序法〉若干问题的解释》第39条之规定⑮，海事法院处理船舶拍卖事宜仅限20总吨以上的船舶。实践中地方法院会将涉及船舶的拍卖事宜交由海事法院进行处理。就广州海事法院 ( 2019 ) 粤72执86号案例而言，海事法院拍卖执行财产“汇智”轮船舶乃奠基于船舶拍卖交由海事法院处理这一法律规范基础，为此，海关确应对法院的执行协助通知予以配合，若海关仍自行处置并拍卖涉案执行船舶，确与法律规范背道而驰。总体而言，将作为司法执行财产的海关监管货物交与法院执行拍卖，的确具有兼顾各方面利益的优势，是平衡司法执行秩序、海关监督管理职权、申请执行人财产利益的优秀做法，具有相当程度上的合理性。

五、结语

与一般协助执行情形相比，法院处置海关监管货物向海关提出协助执行属较为纷繁、复杂的协助执行事宜，多数海关选择以监管货物关税未清缴、海关手续未办结为由，不准许法院执行拍卖海关监管货物。由于有关法院拍卖海关监管货物事宜在司法适用、具体对策等方面存在法律制度上的空白，法院因此存在拍卖不能等实践阻碍，给司法执行工作带来极大挑战。

法院执行拍卖作为执行财产的海关监管货物，较执行其他财产更为繁杂，其缘于法律状态的不明。正因如此，在司法实践中相对而言会受到更多的阻碍与限制。不过，纵使海关监管货物因其特殊性质而存在实践争议，但在符合法律规范的前提下，海关应当依法协调处理，准确把握自身在协助法院执行中的角色定位，积极协助法院执行工作。客观上不能协助法院执行的，应当及时向相关法院反馈情况，积极与法院沟通联系，维护当事人合法权益。法院也应当运用相关法律和司法解释，合理且及时地处理海关的复函。对于搁置无解的海关监管货物，要充分考虑司法实践及社会影响的双重因素，当国家利益与当事人利益存在难以调和的矛盾时，应当本着利益兼顾之原则，在法律制度的解释基础上，最大程度地寻求合理的解决路径。

参考文献：

[1] 梁炳扬,姚中伟.破产程序中涉及船舶执行问题的困境与出路[J].法律适用,2018(21):14-20.

[2] 郑明,李繇.“全部资产整体司法拍卖企业”海关税费追偿探究——基于7起税费追征案例的实证分析[J].上海海关学院学报,2012(3):76-80.

[3] 郑成良,牛安琪.强制性规定类型识别的辨伪与存真[J].社会科学战线,2021(5):215-225.

[4] 石一峰.效力性强制性规定的类型化分析[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2018(2):91-102.

[5] 王亚新.通过强制执行的权利实现——执行程序的实际操作及其功能[J].当代法学,2018(1):153-160.

作者简介：

李天生，大连海事大学法学院，教授。

郑佳瞳，大连海事大学法学院，硕士研究生。

①《海关法》第100条第4款规定：“海关监管货物，是指本法第二十三条所列的进出口货物，过境、转运、通运货物，特定减免税货物，以及暂时进出口货物、保税货物和其他尚未办结海关手续的进出境货物。”

②《海关法》第23条规定：“进口货物自进境起到办结海关手续止，出口货物自向海关申报起到出境止，过境、转运和通运货物自进境起到出境止，应当接受海关监管。”

③该案为广州海事法院发布的2020年度执行十大典型案例之一：申请执行人深圳某石油基地后勤服务有限公司与被执行人香港某船务公司港口作业纠纷案。