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海事机构在船舶污染清除中面临的难题及建议 ——以“达飞佛罗里达”轮案再审判决要点为视角

摘要:针对船舶污染清除中长期困扰海事机构、污染方、清污方的清污费用的法律性质、索赔主体、责任限制及赔偿标准等分歧,以及近年来出现的同一事由不同法院不同判决的新情况,采用案例分析的方法,以最高人民法院对“达飞佛罗里达”轮系列再审民事判决①意见为基础,总结其对海事机构船舶污染清除的积极意义,分析海事机构在船舶污染清除中仍然面临的难题,提出完善船舶污染清除工作机制和立法建议。


图片来源网络仅供示意

关键词:海事机构;船舶污染清除;“达飞佛罗里达”轮案

“达飞佛罗里达”轮案再审判决,明确了长期困扰海事机构、清污公司、司法机关的一些法律法规适用及解释问题,对于统一裁判标准、明晰各方权利义务、顺畅船舶污染清除机制具有重要意义,对行政、司法机关均具有较强的指导意义。

一、“达飞佛罗里达”案再审判决要点

该案具有涉外因素,优先适用《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》( 以下简称《2001燃油公约》),再审判决要点如下:

一是对船舶污染清除中清污方索赔主体地位予以明确。在船舶污染清除活动中,依据《2001燃油公约》第一条第七款关于“预防措施”的定义和第九款关于“污染损害”的定义,明确了清污方自行主张清污费用的诉讼主体地位。

二是对海事机构应急处置费用及其限制性海事赔偿请求予以明确。对发生船舶污染事故后海事机构采取的“预防措施”及其合理性应急处置费用予以确认,判定风险评估、油污搜寻、模拟预测、监视监测、油样对比、应急保障等产生的费用属于限制性海事赔偿请求,从所设基金中按比例受偿。

三是对船舶碰撞中“非漏油船”是否承担责任及其履行方式予以明确。对《2001燃油公约》《侵权责任法》《海商法》有关条款予以分析,明确漏油船承担100%赔偿责任,非漏油船按照碰撞责任比例承担赔偿责任。

四是对船舶碰撞事故中的救助与清污认定标准予以明确。对上海打捞局派出的3艘船舶,从海事机构搜救任务协调书、船舶功能特点以及作业行为进行判别,明确了救助、清污行为的定性及认定标准。

五是对船舶污染清除中的清污费用标准问题予以明确。对当事人没有协议或约定的情形下,SCOPIC费率 ( 保赔协会特别补偿条款 ) 是否可以适用问题予以阐述并确定适用情形。

二、对海事机构船舶污染清除的积极意义

“达飞佛罗里达”轮案的再审判决,对海事机构船舶污染清除工作将会产生深远影响,对有效履行保护海洋环境职责具有积极意义。

一是能够提升海事机构组织清污效能。海事机构在船舶污染清除中依据职责和行为定性,大概可分为“自主清污不越位、组织清污不缺位、强制清污不错位”[1],依此判决看有涉外因素的船舶污染清除中,海事机构通过组织清污即可实现即时清污的目的,大大减少了强制清污代履行实施的必要性,对减少行政审批环节、提升清污效能具有重要意义。

二是有效减少海事机构所涉清污费用索赔纠纷可能。判决明确了清污方诉讼主体地位,减少了海事机构在船舶污染清除中因清污费用索赔问题所涉纠纷的可能性,清污方能够自行主张清污费用,且非漏油船根据过错责任承担赔偿责任也更有利于清污费用获取,使有涉外因素的船舶污染清除机制更加顺畅。

三是明确保障海事机构清污应急处置各项费用。对海事机构组织清污过程中采取的各项应急处置费用予以认定,尤其是安全技术咨询、保险公估公司评估费用的认定,对于海事机构进行调查并完成调查报告提供重要技术支持,各项费用纳入清污费用并列入赔偿基金,有利于海事机构全面有效组织开展清污工作。

三、海事机构在船舶污染清除中仍然面临的难题

“达飞佛罗里达”轮案牵涉海事机构、打捞局、清污单位、漏油船和非漏油船公司,对涉外船舶污染清除诸多法律关系予以了明确,具有很强的指导意义。但一个案例的判决不足以对所有情形予以明确,不能化解海事机构仍面临的诸多困惑和难题,尤其是对无涉外因素船舶污染清除法律适用问题。

笔者认为,当下海事机构在船舶污染清除中仍面临以下难题:   

1.对无涉外因素船舶油污清除中清污方的索赔主体地位及依据问题

以晟敏公司为例,该公司在“达飞佛罗里达”轮案 ( 有涉外因素,发生于2013年,再审判决2019年 ) 中清污费用的诉讼主体地位得到浙江省高院、最高院的认可和支持,但在“中恒9”轮案 ( 无涉外因素,发生于2016年,二审判决2018年 ) 中,该公司清防污行为却被武汉海事法院和湖北高院认定为海事行政强制,不能以自己名义主张,不具备诉讼主体地位②。涉外因素清污费用适用于《2001燃油公约》,对“在事故发生后,为防止或减轻污染损害而由任何人采取的任何合理措施”均可以主张清污费用;无涉外因素清污费用不能适用该公约,依据《民法总则》《侵权责任法》等国内法关于侵权之债和合同之债法律关系分析,在界定清污人与污染方之间法律关系方面存在不同的观点和做法。鉴此,清污方诉讼地位及实现方式仍存在较大不确定性,不利于社会清污力量的发展,更不利于海事机构船舶污染清除的组织活动。

2.对海事机构组织清污与强制清污的界定及定性问题

在“达飞佛罗里达”轮案再审判决中,有“上海海上搜救中心向上海鑫安船务有限公司发出救 ( 2013 ) 第20号搜救任务协调书”③的表述,也有“根据中国海事行政主管机关的指令派遣案涉船舶参与防污清污应急处置行动”④的表述,遗憾的是在判决中没有对其区别予以分析。前者表述为“协调”,字义体现海事机构协调清污力量组织清污,是否参加及如何参与清污方有选择和决定权;后者表述为“指令”,字义为海事机构发布行政命令,清污方没有是否参与的选择和决定权。两种情形下,不论对海事机构还是清污方实体权利义务均会产生不同影响,如把“指令”认定为强制清污代履行的话,其清污费用是通过法院诉讼主张还是申请法院强制执行,是否是限制性海事赔偿请求等诸多问题尚需明确。实践中,多数海事机构在船舶污染清除中没有明确区分“协调”和“指令”,采取下达强制清污代履行决定的更是少之又少。

3.对海事机构在船舶污染清污中应急处置费用保障问题

再审判决认定海事机构主张的鉴定、监测、化验以及安全评估费用为限制性海事赔偿请求,参与污染方设定的责任限制基金分配,鉴于清防污费用的金额往往较大,可能使海事机构应急处置费用难以得到足额保障。《防治船舶污染海洋环境管理条例》第55条规定了海事机构应急处置必要费用的优先受偿,但与《海商法》《海事诉讼特别程序法》缺乏有效衔接,“《海商法》未规定海事局应急处置费用是否优先受偿,《海事诉讼特别程序法》规定的其他有关法律并不包括行政法规,无法适用《防治船舶污染海洋环境管理条例》的规定”[2]。鉴此,如果海事机构在船舶污染清除应急处置中因考虑后续费用而缩手缩脚,必然影响清污效能。

四、完善海事机构船舶污染清除的工作机制及立法建议

完善海事机构污染清除机制,需要在破解制约现状难题的基础上,通过完善立法提供支撑,形成涉内涉外统一的船舶污染清除机制,才能够有效发挥海事机构职能,形成船舶污染清除合力。

1.持续加强船舶污染应急能力建设

《防治船舶污染海洋环境管理条例》第5条明确了地方政府对船舶污染应急能力建设规划和落实的地位及责任,实际上普遍存在落实不到位现象,因此要进一步落实法律法规要求,加大国家应急能力建设,同时鼓励和支持社会应急能力建设。海事机构协同地方政府加强溢油应急设备国家库、地方库建设,优化管理机制,提升使用效能。优化船舶污染清除协议机制,发挥协议单位应急响应作用,探索港口码头污染防治联合体建设,持续提升应急处置能力。

2.明确船舶污染应急处置费用优先受偿

建议提升立法层级,将《防治船舶污染海洋环境管理条例》第55条规定关于船舶污染应急处置费用优先受偿的规定写入《海洋环境保护法》,并以《海商法》修订增加“油污损害赔偿”专章契机,将优先受偿权纳入,为海事机构应急处置费用提供保障。

3.统一船舶污染清除费用索赔机制

统一机制,既可以体现组织清污和强制清污下清污费用标准的统一,也为海事机构高效、有序组织清污提供保障。建议借鉴《2001年燃油公约》中第1条第7款中关于“预防措施”的规定,通过修订《海洋环境保护法》赋予参与污染清除“采取的任何合理措施”的任何人清污费用诉讼主体地位,形成涉内、涉外统一的船舶污染清除索赔机制。

4.细化组织清污和强制清污的实施条件或标准

按照行政合理性原则和比例原则要求,实施污染应急处置部门进一步细化组织清污和强制清污的实施条件或标准,防止超出客观情况和合理需要,过度使用救助、清污船舶、人员和设备,这是对污染方合法权益的应然保护,也是确立我国航运大国地位、提升政府形象的必然要求。

5.破解船舶污染清除费用标准难题⑤

清污方清污费用得不到赔偿,不利于社会清污力量的发展和清污活动的组织,海事机构亦可能成为索赔对象。应尽快推出与国际接轨的船舶污染清除费用标准,如下途径可以探讨:一是借鉴一些地区做法将费用标准纳入区域海上船舶溢油应急计划方式明确辖区油污清除费用标准;二是通过行业协会形成符合本地区实际的指导性船舶污染清防污费用标准;三是最高人民法院以判例、审判指导或会议纪要方式明确清污费用适用及判定标准等。

参考文献:[1]高宁,陈晋鹏.浅析海事机构在船舶油污清除中的法律定位[J].世界海运,2019(5):30-32.[2]李军.船舶污染的司法实践及其立法思考[J].浙江海洋大学学报:人文科学版,2019(1):22.

作者简介:高宁,青岛海事局,公职律师。

①最高人民法院民事判决书 ( 2018 ) 最高法民再审367号、368号、369号、370号。②湖北省高级人民法院民事裁定书 ( 2018 ) 鄂民终604号。③最高人民法院民事判决书 ( 2018 ) 最高法民再368号,最高院补充查明事实部分。④最高人民法院民事判决书 ( 2018 ) 最高法民再368号,二审法院审理认定事实部分。⑤在政府简政放权、强调市场主体地位背景下,污染清除费用标准本不应由政府部门干预,但实践中船舶污染海洋环境防治政府职能的履行在政府自主力量不足的情况下,往往依靠社会清污力量。为理顺机制和支持社会清污力量,需要对污染清除费用标准加强引导和采取必要的干预措施。

本文刊发于《世界海运》2020年第4期,转发须注明作者和原文出处。

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