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傅廷中:船长在疫情防控中的紧急处置权

●编者按 ●

随着新型冠状病毒疫情的爆发,国内国际各项管控措施的不断升级,各项经济活动,特别是对外贸易以及航运受到的不利影响正在日益显现,有关行业涌现出诸多亟待解决的问题。

值此形势,中国海仲联合中国国际货运代理协会、中国潜水打捞行业协会、中国拆船协会、中国船舶工业行业协会、中国船东互保协会、中国港口协会、中国物流与采购联合会、中国国际商会、中国海商法协会、中国船东协会及中国渔业协会等行业协会,依托仲裁员专家力量,汇聚法律界智慧,努力为行业和法律界搭建交流和解决问题的平台,以期有效帮助企业合理安排合同履行工作,做好事前争议解决规划,保障涉外经济持续平稳运行。

中国海仲特在“海仲文集”专栏中新推出“疫情防控法律专题”,通过本公众号与上述行业协会公众号、网站等平台持续同步刊载优秀专家学者的相关系列文章,就疫情引发的法律实务问题、当前实践中最迫切需要厘清、解决的问题进行对症分析,为行业一线面临的具体问题及时提供法律理论和实务方面的解决策略。

中国海仲与您携手,共同抗“疫”,共克时艰!

本期作者

傅廷中,先后毕业于上海海事大学、大连海事大学、韩国海洋大学(并取得吉林大学法学硕士、韩国海洋大学法学博士学位);英国牛津大学、剑桥大学高级访问学者。

历任大连海事大学教授,法学院院长兼党委书记;清华大学教授,法学院副院长,党委副书记。现任大连海事大学特聘教授,上海海事大学客座教授,厦门大学南海研究院兼职研究员;中国法律咨询中心专家委员会委员,中国海商法协会常务理事,长江海商法学会副会长;中国海事仲裁委员会仲裁员,中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁员。

代表性著作:《海商法论》、《保险法论》;与他人合著或参编著作10余部,在国内外学术刊物上,发表论文百余篇。

船长在疫情防控中的紧急处置权

所谓处置权,从行政法的意义来讲,是指行政主体对特定的事务依法予以安排和处理的权力。至于紧急处置权,则是一种超越常规法律界线的特殊行政权力,它涉及到对权利、利益、秩序等元素的保障,此种权力的行使涉及到对效率、公正、自由等价值的选择。从内容上来看,这种处分权具有双重性的特征。它名曰权力,实际上也是一种职责。作为权力,它可以约束人们的行为;作为职责,它又必须被执法者所履行。

在海事法律体系中,船长的紧急处置权具有明显的特征。基于船舶(特别是国际航行船舶)的特殊功能及其所处的特殊环境,船长普遍被赋予比较广泛的权能,其中有些权能是一般的行业、一般岗位的负责人所不具有的。船长的权能和职责体现在私法和公法两个层面。就公法意义上的职责而言,船长在紧急的状态下可以行使紧急处置权。这种紧急处置既包括对财物的紧急处置,也包括对事件的紧急处理。长期以来,人们往往习惯于从海上运输法的视角看待船长的这种权能,从而将船长的这一权力狭义地理解为对船舶、对货物、对海难事故、对海洋污染事故的处理。但是,近期发生在“钻石公主”号和“世界梦”号上的新型冠状病毒肺炎感染事件,使我们不得不扩展思路,认真反思在船上发生紧急疫情的情况下,船长应如何行使此种权力的问题。众所周知,船舶(特别是旅客运输船和国际邮轮)相较于陆上的公共场所而言,其内部空间相对狭小,人员活动密集。而且在航线漫长的情况下,途中挂靠的港口较多,一旦船上发生疫情,挂靠港的主管当局又往往会因执行卫生法的原因禁止船上的人员登岸。此时,船长所采取的措施对疫情的控制则至关重要。有鉴于此,我们应该在一个广阔的视野内重新审视船长的这一职责。

一、船长行使紧急处置权的法律依据

船长基于行政上的职能而享有的处置权,可见诸于法律、法规和行政规章当中。

从法律层面来讲,我国《海商法》第35条规定:船长负责船舶的管理和驾驶。船长在其职权范围内发布的命令,船员、旅客和其他在船人员都必须执行。长期以来,对于法律赋予船长的这种管理权,人们习惯于从技术层面理解,把这种权力视为对船舶的技术管理和航行事务的管理。结合目前的形势分析,这种解释似有以偏概全的问题。在船舶航行的过程中,相关的主管机关对船舶的管理可谓鞭长莫及,而船长作为一船的最高领导,自应对船上的一切事务承担起管理之责,其中当然也应0包括对船上疫情防控事务的管理。换言之,船长就船上的疫情防控事务所发布的命令和指示,理所当然地应包括在其职权范围之内。

从行政法规的层面来看,《中华人民共和国船员条例》(以下简称《船员条例》)对船长的权力做了更加具体而明确的规定。鉴于现代航海条件下可能出现的各种新情况,《船员条例》第24条中规定:“船长在保障水上人身与财产安全、船舶保安、防止船舶污染水域方面,具有独立决定权,并负有最终责任”。从词义上分析,这一规定从广义的角度扩展了船长对保障水上安全的职责。从这个意义上说,水上事故不应局限于船舶碰撞、搁浅、触礁等交通事故这个狭窄的范围,而应包括危及船上人员和财产安全的一切事件(包括疫病的发生与传播)。换言之,在《船员条例》的语境之内,船长对于船上发生的一切危及人的生命与健康的事件,都有临机专断的处置权。

就行政规章的层面而言,针对2003年爆发的“非典”疫情给我国的经济和社会生活造成的影响,我国交通部和卫生部于2004年联合发布了《中华人民共和国公共卫生事件交通应急规定》(以下简称《交通应急规定》)。《交通应急规定》系根据《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国传染病防治法实施办法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《国内交通卫生检疫条例》的有关规定而制定。该项规定的第一条即开宗明义地指出了制定该项规范性文件的宗旨,即:为了有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害,防止重大传染病疫情通过车辆、船舶及其乘运人员和货物而传播流行,保障旅客身体健康与生命安全,保证突发公共卫生事件应急物资的及时运输,维护正常的社会秩序。规定还分别就“突发公共卫生事件”、“重大传染病疫情”、“交通卫生检疫”、“检疫传染病病人”等专用术语做出了具体的解释,界定了该规定所适用的船舶(包括从事水路运输活动的客船、货船和客渡船),并且还明确了船长在应对船上的公共卫生事件时应当采取的措施。研究《交通应急规定》的架构与内容可以看出,制定该项规定的意义有二:其一,在传统概念的基础上扩展了船长的职责;其二,使船长在履行职责时有章可循。

通过以上对法律、法规和行政规章三个层面的解析可见,随着航海事业中一些新情况的出现,船长所享有的紧急处置权在内容上不断地被扩展并且具体化,即首先由传统意义上的航海事务扩展到防止船舶污染,继而又延伸到对船上公共卫生事件的应急处理。

二、船长行使紧急处置权的具体要求

根据《交通应急规定》第26条的规定,船长行使处置权的条件是:在船上发现检疫传染病病人或者疑似检疫传染病病人;发现可能感染检疫传染病的病人以及按照国务院卫生行政主管部门的规定须采取应急控制措施的传染病病人;发现疑似传染病病人及其密切接触者。在上述情况下,作为船长,应当组织有关人员依法采取下列临时措施:

1. 以最快的方式通知前方停靠港口,并向船舶所有人或者经营人和始发客运站(对旅客运输船和邮轮而言)报告,从而使前方停靠港口提前采取防控措施,亦可使始发港在最大限度内针对与该船发生过接触的人采取隔离措施。

2. 在船上或者在陆上对相关人员实施紧急卫生处理和临时隔离措施;

3. 封闭已经被污染或者可能被污染的船上区域,并且禁止向船外排放污物。所谓禁止向船外排放,不仅是指向水上或者港区里排放,也应包括禁止向舱室以外的船上空旷区域排放。

4. 迅速驶向指定的停靠港口和地点,即把船舶停靠在港口主管部门和卫生检疫部门指定的位置,并令旅客填写《旅客健康申报卡》,连同乘运人员名单一起,呈交给当地县级以上人民政府的交通行政主管部门;

5. 按照卫生检疫部门的要求或者安排,实施相应的卫生处理措施。

三、船长的紧急处置权与警察权的关系

所谓警察权,是指法律赋予船长在特定的范围内维护治安的权力。从警察法的意义上来讲,维护治安的职能仅仅属于警察,但由于客观条件的限制,国家对警力的配备不可能延伸到船舶(尤其是货运船舶)。当船舶航行于海上的时候,公安机关对船上发生的治安案件无法实行有效的管辖和控制,故在船上维持治安的责任便自然地落到船长的肩上。但是,船长毕竟不是警察,其维护治安的行为必须经过法律的授权。为此,我国《海商法》第36条和《船员条例》第24条均规定,为保障在船人员和船舶的安全,船长有权对在船上进行违法、犯罪活动的人采取禁闭或者其他必要措施,并防止其隐匿、毁灭、伪造证据。从传统的概念出发,人们对违法犯罪活动的理解基本停留在行为人不法侵害他人人身或财产这一范畴。但是,结合2003年进行的抗击“非典”疫情和目前正在进行的抗击新冠肺炎疫情活动的情况来看,对违法或者犯罪活动的解释似应扩展到疫情防控的层面,当船上发生疫情时,对于拒不服从船长命令,不执行船上采取的隔离、消毒和其他卫生处理措施,有可能造成疫情扩散之后果的人,船长应像对待其他从事违法活动的人一样,对其采取禁闭或者其他必要的措施。

四、船长在船舶营运过程中的紧急处置权

船长虽然被赋予某些公法上的权力,但其在法律地位上毕竟属于船舶所有人的雇佣人员,故在船舶营运方面须服从船舶所有人的命令和指挥。为避免船长因执行船舶所有人的命令而产生与法律规定相抵触的结果,《船员条例》中规定,在两种情况下,船长有权拒绝执行用人单位或者船舶所有人下达的违法指令:其一,执行该指令可能危及有关人员、财产和船舶的安全(见《船员条例》第24条)。联系到当前抗击疫情的情况来考虑,倘若船舶所有人命令船长载运带有病毒传染源的货物,船长完全有权拒绝执行命令;其二,未经船员同意而令船舶驶往疫区。在此种情况下,不但船长有权拒绝执行命令,而且由于船员在此种情况下有请求遣返的权利(参见《船员条例》第31条),船长还应及时向船舶所有人或者用人单位转达船员的合理诉求。

结语

对船上疫情的防控,其难度要大于陆上疫情的防控。这不仅是由于船上的活动空间狭小并且设施有限,而且对于从事国际航行的船舶而言,其防控措施还要受制于港口所在国法律的约束,甚至还会涉及到国际法上的问题。因此,船长采取的措施必须被置于法律的框架之内。从这个意义上讲,有必要对船长和船员进行普法宣传和教育,使之准确地把握相关法律制度的内涵,既不能超越法律而行使职权,又不必在采取措施时因对自身的权力范围不明而顾虑重重,进而贻误疫情防控的最佳时机。

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