国际航行船舶在港排放生活污水问题的探讨

国际航行船舶在港排放生活污水问题的探讨  

《MARPOL公约》以及《船舶水污染物控制标准（GB3552-2018）》在规范进入我国领海的国际航行船舶排污方面起到了重要作用。当下，从事国际航行船舶在我国港内、锚地停泊期间排放业经认可的生活污水处理装置处理达标的生活污水入海受到海事行政处罚，其根本原因在于以上提及的两种标准所要求的“排放状态”不一致。本文从近年处罚的经典案例出发，深入分析《MARPOL公约》与《船舶水污染物控制标准（GB3552-2018）》的不同之处，结合航运现状给出相关建议。  

一、问题的提出

2022年某日，海事执法人员在防污染检查中发现，一从事国际航行的船舶涉嫌不按照规定向水中排放污染物。经进一步调查核实，该轮在渤海湾内某锚地锚泊时，通过认可的生活污水处理装置处理后向海中排放了0.04立方米生活污水。按照《船舶水污染物控制标准（GB3552-2018）》（以下简称《控制标准》）要求，进入中国内海的船舶如需排放生活污水入海需经认可的生活污水处理装置处理且达标后在航行中排放。海事执法人员认为上述“锚泊状态下的排放”涉嫌违反《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海环法》）第六十二条的规定，即“在中华人民共和国管辖海域，任何船舶及相关作业不得违反本法规定向海洋排放污染物、废弃物和压载水、船舶垃圾及其他有害物质”，依据《海环法》第七十三条第一款第（二）项及第二款的规定，给予罚款人民币叁万元整的行政处罚。  

在上述案例中，该轮遵守了现行《国际防止船舶造成污染公约》（以下简称《MARPOL公约》）附则IV第11.1.2条的规定，即满足“经认可的生活污水处理装置处理，同时该设备的测验结果已载入该船生活污水处理装置的型式认可证书中，且排出物在水中无可见漂浮固体或使周围海水变色”，却因不符合《控制标准》要求的必须“在航排放”的规定而受到处罚。    

二、排放方案及争议焦点

当下，涉及到国际航行船舶生活污水处理相关的国际公约和法律法规主要包括：《海环法》《防治船舶污染海洋环境管理条例》（以下简称《管理条例》）《MARPOL公约》附则IV以及《控制标准》。无论是国际公约还是国家标准的要求，排放方案大致可以分为以下三种：  

一是船舶产生生活污水后排入集污舱（船载收集装置），后经转移岸上处理或者距最近陆地12海里以外并在航行中以规定航速和排放速率排放。  

二是使用消毒与粉碎系统处理（《控制标准》中称设备打碎固形物消毒后排放），配备相关临时储存污水的设施，距最近陆地3海里以外以规定航速和排放速率排放。  

三是经认证的生活污水处理装置处理后，只要水中无可见漂浮固体或使周围海水变色即可排放。排放水域和是否在航行途中《MARPOL公约》没有明确规定，而《控制标准》中称经生活污水处理装置处理后必须在航行中排放。  

在海事行政检查中，我们发现船方对于上述排放方案的使用包括单项配备或者组合配备，主要包括三种方案单独使用、方案一和方案二以及方案一和方案三组合使用，共计五种方式。对于方案一、方案二和方案一及方案二组合使用的三种情况，因为公约和国内法规规定的方向是一致的，所以无论是国际航行船舶还是国内航行船舶都较好的遵守了相关规定。但由于海运现代化发展和造船能力的提升，上述三种适用方式被现代货轮采纳的概率越来越低，使争议焦点都集中在含有方案三的排放方式上。即在使用经认可的生活污水处理装置的前提下，均不用考虑离岸距离的问题，从达到排放要求时船舶的状态来讲：《MARPOL公约》附则IV规定，无论船舶处于航行、锚泊、靠泊时，使用满足MEPC.2(VI)、MEPC.159(55)或MEPC.227(64)决议认可的生活污水处理装置处理之后即可排放；而《控制标准》的要求明显高于《MARPOL公约》附则IV，其最大不同在于《控制标准》要求使用经认可的生活污水处理装置处理之后在航行中排放。国际公约与国家标准的要求不同（是否要求“在航”排放），导致很多国际航行船舶在港停泊期间依靠经认可的生活污水处理装置处理达标后排放生活污水的行为受到行政处罚。    

三、为避免处罚所采取的手段

国际航行船舶为解决在我国港口靠泊、锚泊期间不能通过生活污水处理装置排放生活污水的问题，目前比较流行的方案有两种：一是要求船舶通过船检认可，改造加装更大的集污舱；二是直接在生活污水处理装置后面加装管路将处理后的污水暂存尾尖舱。[[1]]对于方案一，船方往往会考虑到机舱的空间限制以及成本问题，故仅有少数的船舶采纳。对于方案二，尾尖舱不属于《MARPOL公约》规定的标准的集污设备，其构造亦不能满足集污舱的特殊要求，用尾尖舱代替集污舱存储生活污水，虽然能解决机舱空间不足和成本的问题，但存在污水贮满后从尾尖舱透气管等装置冒出后经甲板泄水孔直排舷外的风险。目前，船检部门做法也比较保守，只是出具加装管路的图纸，并没有将尾尖舱以标准集污舱的身份列入ISPP证书中，虽然类似做法已经普遍，但业界理解和执行不一，特别是对这种压载舱D-2标准符合性带来的潜在影响，需要IMO制定指南为业界实践提供统一指导。    

某船采用方案二（加装管路）的图纸

生活污水处理装置后加装管路实图

四、法律适用分析

当前采用船载生活污水处理装置处理生活污水的国际航行船舶因在停泊状态下排放生活污水不符合《控制标准》要求的“在航排放”而受到行政处罚的情况争议颇多。一种观点认为，即使生活污水经过认可的生活污水处理装置的处理，也不能在港内停泊期间排放，其理由是《控制标准》适用于中国籍船舶和进入中国水域的外国籍船舶并且其明确规定需满足“在航”排放；另一种观点认为，《MARPOL公约》没有禁止船舶在港内排放使用生活污水处理装置处理后的生活污水，也没有界定必须在航状态，我国已经加入《MARPOL公约》,所以在港内锚地锚泊或泊位靠泊期间应当允许排放。[2]    

首先应当明确的是，根据1958年《中华人民共和国政府关于领海的声明》第二条：渤海海域属于中华人民共和国内海。《海环法》第三十四条规定，含病原体的医疗污水、生活污水和工业废水必须经过处理，符合国家有关排放标准后，方能排入海域。《控制标准》作为我国规范船舶排污行为的强制性国家标准，其本身也对适用范围做出了规定：本标准适用于中华人民共和国领域和管辖的其他海域内,船舶向环境水体排放含油污水、生活污水、含有毒液体物质的污水和船舶垃圾等行为的监督管理。上述的论述也是观点一的理论基础，那么海事执法人员是否能因仅不符合《控制标准》中规定的“在航排放”而对涉事国际航行船舶进行行政处罚呢？  

我们认为答案是否定的。《MARPOL公约》针对国际航行船舶并未对在航状态进行规定，而《海环法》第九十六条规定，中华人民共和国缔结或参加的与海洋环境保护有关的国际条约与本法有不同规定的，适应国际条约的规定；但是，中华人民共和国声明保留的条款除外。《MARPOL公约》作为我国缔结或参加的与海洋环境保护有关的国际条约，且未对相关条款作出保留，其规定应该优先适用，故不应对国际航行船舶在停泊状态下通过经认可的生活污水处理装置排放生活污水的行为进行处罚。值得注意的是，《MARPOL公约》仅针对国际航行船舶，目前对于国内航行船舶还是应该适用国内法，依据《海环法》第七十三条第一款第（二）项及第二款进行处罚。    

五、《控制标准》在内河水域的适用

进一步分析《MARPOL公约》与《控制标准》对生活污水污染物排放限值的相关规定（如下图），我们可以得出几乎一致的结论：即大多情况下，只要满足《MARPOL公约》要求也可以同时符合《控制标准》的规定，从这一点上来讲两者并不存在本质对立。  

《控制标准》与《MARPOL公约》对生活污水污染物排放限值的对比

但是，两者（限值参下图）也有不同之处，《控制标准》对在2021年1月1日以后安装生活污水处理装置的客运船舶向内河排放生活污水提出了更高的要求，其排放污染物限值标准更加严格。经过比对不难发现，目前按照《MARPOL公约》最严格的MEPC.227(64)标准认证的生活污水处理装置性能也不能满足《控制标准》中规定的客运船舶向内河排放生活污水的要求。那么2021 年 1 月 1 日及以后安装(含更换)生活污水处理装置的国际航行客运船舶,是否可以根据《海环法》第九十六条的规定，使用仅满足《MARPOL公约》的污水处理设备向内河排放经处理的生活污水呢？    

《控制标准》与《MARPOL公约》的不同之处

  我们认为依然是否定的。执法人员要注意到，《海环法》的管辖海域（适应于中华人民共和国内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及中华人民共和国管辖的其他海域）中并不包括我国的江河、湖泊等内河水域。在中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体航行、作业的应遵守《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）。相比《海环法》，《水污染防治法》并不涉及到《MARPOL公约》等国际条约内容，也没有《海环法》第九十六条关于“国际条约优先”的类似表述。综上，2021年1月1日以后安装生活污水处理装置的国际航行客船要严格遵守《控制标准》中对排放污染物限值更严格的要求，仅使用MEPC.227(64)标准认证的生活污水处理装置是不允许的。

六、完善我国对船舶生活污水管理的相关建议

《控制标准》作为强制性国家标准，虽然规定了包括约束国际航行船舶在内的适用范围，但海事执法部门若一味强调《控制标准》中“在航”的要求，这不仅与我国缔约的初衷不符，也会间接增加船东经营负担，形成船舶非法改装的行业乱象，同时也有违《海环法》第九十六条的规定。我们也看到，生活污水处理装置的污水储存功能有限，在当下客运经济不景气背景下，客运船舶可能选择长时间靠泊或锚泊以减少经济损失，没有接收管道或者储存柜，生活污水的排放很难规范。[3]考虑到对我国内河、水源处所的保护，执法人员要充分做好对《水污染防治法》的学习和宣贯工作。结合当下国际法与国内法的现实情况以及我国港口履约能力，从保护海洋生态环境的前提出发，建议如下：    

（一）在落实我国履约责任的层面上，建议进一步修订《控制标准》关于“使用生活污水处理装置处理后必须在航排放”的规定。修订应充分考虑到我国作为《MARPOL公约》缔约国应履行的义务，确保在规范进入我国领海的国际航行船舶使用认可的生活污水处理装置排放生活污水时要求的船舶状态与《MARPOL公约》一致。同时，也需充分探讨国内行业对国内航行船舶使用认可的生活污水处理装置排放生活污水要求“在航”的特殊原因，以求消除国际航行船舶与国内航行船舶在我国领海内排放生活污水的“不公平”现象。

（二）在保护内河水域及生态环境的层面上，当地执法部门要深刻认识到《海环法》和《水污染防治法》不同的适用范围，正当履行法律所赋予的责任，杜绝国际航行客船生活污水的不达标排放。另外，相关责任主体也需继续推动对特殊保护的区域（如内河、水源地等）制定更严格的法律规范；同时要考虑到《MARPOL公约》所述标准与现实情况的冲突，建议加快港口配置生活污水接受设施的建设。

（三）在海事行政执法的层面上，建议在标准未统一前执法人员对配备生活污水处理装置的船舶检查要做好区分。要考虑到《控制标准》与《国内航行海船法定检验技术规则》对船舶生活污水排放要求保持了高度一致性，以及《海环法》第九十六条的类似规定，和我国在加入《MARPOL公约》过程中未对国际航行船舶做出相关保留等诸多因素，建议执法人员在涉及生活污水排污检查时做到具体问题具体分析，即要求国际航行船舶需满足《MARPOL公约》附则IV相关要求，国内航行船舶满足《控制标准》相关要求。但这就会导致海事部门对于国际航行船舶与国内航行船舶的执法尺度不统一，有违公平原则。如寻求解决方案，最终的落脚点还是应该回到建议（一）中去。    

（四）在规范船方具体操作的层面上，建议相关部门督促完善对船舶生活污水排放记录的强制要求。目前无论是公约还是国内法规都没有明文规定要对船舶生活污水排放进行记录，考虑到生活污水处理装置运行的特殊性，前期可以从配备集污舱和消毒与粉碎系统这前两种方案保守出发，参考垃圾记录簿和油类记录簿等标准，借助国内法规和国际履约提案等平台，推动生活污水记录相关规定的落实。

标注：以上引用的《中华人民共和国海洋环境保护法》为2017年修正版。