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香港在大鹏湾海域实施二次引航的恶果

1、背景

1972年,港英政府制定《香港领港条例》,其第10B条规定所有香港水域均为其领港区。

上世纪80年代,深圳开始了港口建设大发展。基于与香港毗邻相依的特殊地理位置,从开港伊始,所有进出大鹏湾深圳东部各港区的船舶均须途经香港水域。但直到2016年以前,即便盐田港早已发展成为年吞吐量逾千万标准箱的全球集装箱吞吐量最大的单一港区之一,港方也从未提出要对航经香港水域的船舶实施强制引航。进出深圳东部港区的船舶一直由深圳港引航站提供引航服务。

2016年12月,香港海事处提出,为配合大鹏湾海域LNG船与普通集装箱货船分道通航制的实施,考虑到大鹏湾海域环境的敏感性和LNG船舶航行的潜在风险性,有必要加强该区域的海上交通监管,拟设立3个引航员登离轮点,对进出大鹏湾香港海域船舶进行强制引航。港方表示,因《香港领港条例》规定大鹏湾香港水域为强制领港区,大鹏湾引航是香港现行法律框架下的职责,香港政府为依法履职,为避免未执行法律所承担的责任,香港方面在大鹏湾海域引航势在必行。

2018年6月25日,香港运输与房屋局向香港立法会提交了关于大鹏湾香港水域实施强制引航的费用提案,并经立法会经济发展事务委员讨论初步通过。2019年11月21日,相关提案经香港立法会经公示后生效,确定于2020年1月1日起开始实施。实施后进出深圳港东部港区的所有船舶(包括进出盐田港的集装箱船舶),必须经由港、深两次引航。

2、香港在大鹏湾海域实施引航可能导致的不良后果

据有关知情人士分析,香港在大鹏湾实施二次引航,可能导致的恶果包括如下五个方面:

第一,制约深圳港发展。实施二次引航对深圳港东部港区生产带来的直接负面影响,一是增加船舶操作环节,延长船舶滞港时间;二是增加船公司的运营成本。每年挂靠盐田港的集装箱船舶有4000多航次,据估算,港方实施强制引航,挂靠盐田港区的船舶每航次额外增加的领港费和拖轮费将超过1万美金,每年到港船舶将多付给港方人民币3~4亿元,这将极大地影响深圳港对国际集装箱班轮的吸引力和竞争力。

第二,不利于大鹏湾水域船舶引航安全。大鹏湾海域宽广,航道顺直,没有影响船舶安全航行的碍航物,且海域围蔽,潮差小,水流和风速影响小,交通流较为简单,通航条件良好。深圳与香港两地海事部门均可以通过VTS系统协助,实施对水域的安全监管。船舶从湾口到湾内各泊位目前均有深圳港引航员在船引领,过去20多年来一直安全记录良好,港方要求实施强制引航的安全方面的原因实际上并不存在,从安全角度而言并无实施二次引航的客观必要性。如香港在大鹏湾水域实施强制引航,由于船舶从大鹏湾口到深圳东部各港区的航程比较短,最远航程从大鹏湾口到盐田港区码头仅12海里左右,实施二次引航势必造成引航员在转向点附近匆忙交接,加上上下引航员过程中船舶需降速、转向、等待,船舶的通航风险及引航员的登离轮安全风险将反而增加。

第三,削弱香港港口的竞争力。多年来,进出深圳港东部港区的船舶由深圳港引航员一次引航的做法得到了全球各大船公司的一致认可。对于港方在大鹏湾实施二次引航的做法,各大船公司均表示了明确的反对意见。有船公司明确表态,如港方在大鹏湾实施二次引航,则将考虑调整挂靠香港和盐田的航线,并对香港装卸的货柜收取附加费。如此则香港港口也将受到负面影响。如今,中国沿海港口已经处于适度超前状态,各港口都想尽办法吸引船公司挂靠。港口在大鹏湾实施二次引航的做法,将把船舶推向附近的港口挂靠,削弱香港港口的竞争力。

第四,有悖国际惯例。依照国际公约,外国船舶享有经由一国领海的无害通过权。国际惯例上,进出世界各主要港口,在宽敞海域的过境航行中,极少有采取强制引航的情况。大鹏湾水域为开敞海域,水域通航条件良好,香港在大鹏湾香港水域实施强制引航不符合国际惯例。更何况香港是中国的特别行政区,港方对实施强制引航一旦落实,则将出现同一主权国家海域内一个港口进出两次引航的尴尬情形,在国际上造成负面影响。

第五,有悖建设粤港澳大湾区的理念和宗旨。国家推进粤港澳大湾区建设是希望大湾区各地站在大湾区协同发展的高度上统筹协调,紧密合作,消除壁垒,物畅其流。但实施二次引航最直接的效果则将是降低船舶的平均通航速度和船舶运营周转率,实际上是人为设置了深港海上物流通道的关卡和壁垒。港方时至今日仍以40多年前港英政府制定的领港条例为据力推毫无必要的二次引航,实际上是拿一个过时了的法规来制造深港两地融合发展的障碍,有悖于大湾区建设的理念和宗旨。在国内营商环境不断提升的大背景下,港方所推出的二次引航恰恰是走营商环境的回头路。

3、政策建议

2017年以来,深圳市、交通运输部相关各方多次与港方商谈,希望港方暂缓实施大鹏湾二次引航。但港方始终称在大鹏湾香港水域实施强制引航是香港法例要求,深圳引航员在船不能替代港方的强制领港,始终坚持推进并最终通过了二次引航的相关提案。这里提出几点建议:

第一,利益相关方的发声。港口产业是香港的重要的基础性产业,是香港立“港”之本。港口产业牵涉的利益群体众多,港资在深圳盐田港也有重大投资。深入研究二次引航产生的负面效应,并用定量化的数据表明二次引航的恶果,敦促利益相关方持续发声,形成修改二次引航的舆论环境。

第二,弱化引航的主权内涵。引航的核心是安全和服务,引航员的引航服务是一个区域营商环境的重要组成部分。在“一国两制”的总体框架下,弱化引航的主权内涵,强化引航的服务内涵,不要把引航的技术性服务导入到近半年来的乱港风波的轨道中,进而让事态更为复杂化。

第三,发挥船东协会的作用。航运业长期处于较为低迷的状态,船东的运营压力较大,额外增加的引航费是一笔不菲的负担。发挥香港船东协会和中国船东协会的作用,不断向相关部门反映船东的诉求,形成修改二次引航的船东声音。

总之,深圳大鹏湾二次引航已经是“木已成舟”,需要各方放眼长远,抱着求真务实的精神,拿出切实可行的措施,推动该水域引航重归正常化,为改善该水域营商环境以及推动粤港澳大湾区建设出力。

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