新时代的行业变革需要规范性文件

2018年5月16日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号），《通知》是目前第一个从国家层面对行政规范性文件的概念、制定程序、监督管理作出全面、系统规定的文件，也是从源头上规范行政管理和执法依据的重要措施，行政规范性文件制发和管理将有望全面纳入法治化轨道，这对于现阶段的依法治国具有十分重要的意义，值得关注学习。这里摘选出其中的关键提法，并发表一些看法。

1、文件中的关键提法

行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。

近年来，各地区、各部门不断加强行政规范性文件制定和监督管理工作，取得了一定成效，但乱发文、出台“奇葩”文件的现象还不同程度地存在，侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，损害了政府公信力。

严禁越权发文。坚持法定职责必须为、法无授权不可为，严格按照法定权限履行职责。不得规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利。不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件等。

严控发文数量。凡法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定的，现行文件已有部署且仍然适用的，不得重复发文；对内容相近、能归并的尽量归并，可发可不发、没有实质性内容的一律不发，严禁照抄照搬照转上级文件、以文件“落实”文件。

严格制发程序。行政规范性文件必须严格依照法定程序制发，重要的行政规范性文件要严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序。

认真评估论证。起草行政规范性文件，要对有关行政措施的预期效果和可能产生的影响进行评估，对该文件是否符合法律法规和国家政策、是否符合社会主义核心价值观、是否符合公平竞争审查要求等进行把关。对专业性、技术性较强的行政规范性文件，要组织相关领域专家进行论证。评估论证结论要在文件起草说明中写明，作为制发文件的重要依据。

广泛征求意见。除依法需要保密的外，对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的行政规范性文件，要向社会公开征求意见。起草部门可以通过政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于群众知晓的方式，公布文件草案及其说明等材料，并明确提出意见的方式和期限。对涉及群众重大利益调整的，起草部门要深入调查研究，采取座谈会、论证会、实地走访等形式充分听取各方面意见，特别是利益相关方的意见。建立意见沟通协商反馈机制，对相对集中的意见建议不予采纳的，公布时要说明理由。

严格审核把关。起草部门要及时将送审稿及有关材料报送制定机关的办公机构和负责合法性审核的部门，并保证材料的完备性和规范性。制定机关的办公机构要对起草部门是否严格依照规定的程序起草、是否进行评估论证、是否广泛征求意见等进行审核。制定机关负责合法性审核的部门要对文件的制定主体、程序、有关内容等是否符合法律、法规和规章的规定，及时进行合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的，不得提交集体审议。

坚持集体审议。制定行政规范性文件要实行集体研究讨论制度，防止违法决策、专断决策、“拍脑袋”决策。地方各级人民政府制定的行政规范性文件要经本级政府常务会议或者全体会议审议决定，政府部门制定的行政规范性文件要经本部门办公会议审议决定。

及时公开发布。行政规范性文件经审议通过或批准后，由制定机关统一登记、统一编号、统一印发，并及时通过政府公报、政府网站、政务新媒体、报刊、广播、电视、公示栏等公开向社会发布

司法部统计显示，截至目前，31个省、自治区、直辖市人民政府和37个较大的市人民政府先后出台有关行政规范性文件制定、监督、管理和备案的规章150部，现行有效的78部。

遏止“奇葩”文件出台，必须坚持源头治理，从严管理文件的“出口”。防止乱发文、规范文件出台程序、完善文件的备案审查制度，都是依法行政的内在要求。行政机关要根据全面深化改革、全面依法治国要求和经济社会发展需要，以及上位法制定、修改、废止情况，及时清理本地区、本部门行政规范性文件。

2、彻底遏制“红头文件”的任性

　　遏制红头文件的任性，需要各级政府严格依法行政，防止乱发文件，严禁越权发文。要严格落实权责清单制度，行政规范性文件不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责。要严控发文数量。凡法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定的，现行文件已有部署且仍然适用的，不得重复发文。

　　遏制红头文件的任性，需要引入评估论证和征求民意的程序机制，挤压任性恣意的空间，切实提升各类行政规范性文件的科学性和民主性。为防止文件制发的随意性，《通知》明确了行政规范性文件制发必须遵循的步骤和工作环节，要求重要行政规范性文件要严格经过认真评估论证、广泛征求意见、严格审核把关、坚持集体审议、及时公开发布等5个环节。对拟制定的文件要认真评估论证。对专业性、技术性较强的行政规范性文件，要组织相关领域专家进行论证。评估论证结论要在文件起草说明中写明，作为制发文件的重要依据。

　　遏制红头文件的任性，需要大力推行权力清单制度，用权力清单清算权力的任性。权力清单制度，就是将各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单形式明确列示出来，向社会公布，让公众知道政府的权力边界，接受社会监督。权力清单制度就是要强拆权力封闭运行的“黑箱”，撕下公权力的神秘面纱，让老百姓充分了解政府部门的权力行使流程，让政府掌握的公共资源和公共权力呈现在阳光下，让政府树立权力有边界的职责意识。

　　遏制红头文件的任性，需要把红头文件关进司法审查的笼子里。修订后的行政诉讼法扩大了受案范围，将红头文件纳入司法审查。实践中，政府部门的红头文件侵犯公民权益的事情时有发生。一旦红头文件接受司法审查，依法行政的口号就有望真正落实到红头文件的层面，打着红头文件侵权的乱象将从根本上得到遏制。首例法院对国家部委规范性文件说不的案例，已经拉开红头文件司法审查的序幕，期待更多的红头文件规规矩矩接受行政诉讼的考量和评判。（资料来源，刘武俊彻底遏制“红头文件”的任性，北京日报，2018-06-11）

3、与水运行业的关系

改革开放以来，中国经济的发展举世瞩目。而与此同时，则是相应的制度构建的过程。改革从来都是走在制度的边缘。中国特色社会主义新时代仍然要继续深化改革，扩大开放，这都需要制度的变革与新时代相匹配。制度变革过程中，制度和规则通过法律、法规、地方法规和部门规章等确立，同时还包含标准、规范等方面的约束。目前，经常能够听到国家的立法资源不足这样的说法，行业中的很多法律法规、部门规章在递交到曾经的国务院法制办的时候，排队都排不上，修改就更加遥遥无期，这是行业制度变革的巨大掣肘。2018年3月，根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，将司法部和国务院法制办公室的职责整合。这将有利于支撑相关法律法规和部门规章的制修订。既然新时期国家对依法治国的要求很高，就需要配置更多的资源在此领域，不能让其成为依法治国的约束。

另一方面，由于经济社会面临前所未有的变革时期，新技术新模式层出不穷，具有市场影响力的创新会对现有制度框架产生作用，进而影响到相关利益主体。新生力量与传统力量的博弈结果，需要用一些相对固定的规则确立下来。这时候，通过规范性文件确立相关的利益关系，就是最为可能的途径。由于新技术来得太快，对经济社会的影响有时候很大，很多时候还具有巨大的社会影响力，并对政府公信力产生影响，比如网约车前前后后的制定过程。因此，需要具有程序相对简单并能产生实效的规则，在问题的初发期给予恰当的约束。等到这些具有初步力量的新兴主体的力量不断发展壮大，形成了新的利益格局，可能那时候就需要在法律法规和部门规章中进一步确立。从这样的视角思考，推动规范性文件的合理合规制定，对于中国构建“创新型国家”具有深远意义。

“奇葩”文件的案例：有的强制要求企业办理诚信档案时捆绑不合理条件；有的指定消费本地产品,甚至还有的规定取消职工休假、禁止城乡居民复婚办酒席。请您思考一下，在日常工作生活中，是否遇到过一些“奇葩”文件的案例？欢迎提供案例。

信德海事专栏作者：谢燮

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