近期与中国企业相关的美国对伊朗制裁发展评述

一、OFAC解除对大连中远海运油品运输有限公司的制裁

根据美国财政部海外资产管控办公室（Office of Oversea Assets Control, OFAC）在美国当地时间2020年1月31日上午10:48发出的通告，大连中远海运油品运输有限公司被移出“特殊指定国民名单”（Specially Designated Nationals and Blocked Persons Lists, SDN Lists）。

大连中远海运油品运输有限公司于美国当地时间2019年9月25日同其他若干实体和自然人一同被列入了SDN Lists。[i]根据OFAC所提供的信息，上述行动的依据美国总统签发的第13846号行政命令（Executive Order 13846）做出的制裁决定。随后，OFAC曾在2019年10月24日颁布通用许可K（General License K），对大连中远海运油品运输有限公司的一定范围内维持或“逐步撤出（wind-down）”被禁止的商业活动而进行的交易进行豁免，该豁免的有效期至2019年12月20日。[ii]随后该豁免期限又进一步延长至2020年2月4日。[iii]

值得关注的是，虽然，OFAC将大连中远海运油品运输有限公司移出了特殊指定国民名单，但OFAC并未公告将与大连中远海运油品运输有限公司一同列入SDN List中的其他受制裁的主体（包括大连中远海运油运船员船舶管理有限公司）移出制裁名单。

二、OFAC在1月23日再次将中国企业加入SDN Lists

在美国当地时间2020年1月23日，OFAC发出新的公告将包括一家名为“山东齐旺达石油化工有限公司”等在内的多家中国内地和香港的企业列入了SDN Lists。[iv]根据OFAC所提供的相关信息，上述新加入该名单的企业仍是基于Executive Order 13846而决定的。本文注意到，此次的被制裁企业实体受到的制裁措施与大连中远海运油品运输有限公司此前受到的措施是相同的，但被制裁的一名中国籍自然人并未被单独施以Executive Order 13846的section 4(e)中限制入境的制裁措施。

此外，应注意的是，不仅列入SDN List的个人或实体是被制裁的对象，这些个人或实体拥有超过50%的其他实体也自动被视为同样被列入SDN List。

鉴于近期OFAC的制裁活动均涉及Executive Order 13846，故下文将对该行政命令的内容进行归纳总结。

三、Executive Order 13846[v]

Executive Order 13846颁行于2018年8月6日。其是美国总统特朗普宣布退出2015年7月14日《联合全面行动计划》(Joint Comprehensive Plan of Action, JCPOA)后重启对伊朗制裁的重要措施，重新启动了此前因执行JCPOA而撤销和放弃的若干行政命令中的制裁措施。其内容涉及了针对金融、港航、能源、工程、造船、汽车等不同经济部门的多种次级制裁，并在美国对伊朗的次级制裁法规的基础上规定的多种制裁措施，覆盖的领域较为广泛。故建议我国相关行业企业关注该行政命令的内容，避免相应的法律风险。

Executive Order 13846共分为22节（sections），其中所规定的次级制裁可总体分为六大类。

1. 针对特定对象的资产冻结措施（section 1, Executive Order 13846）

资产冻结措施（blocking the property and the interests in property）是指占有或冻结被制裁对象在美国或进入美国或被美国人所占有或控制的资产，所针对的特定对象包括四大类：

（1）在2018年8月7日或之后，向伊朗政府提供财务、物质或金融支持或提供商品、服务用以支持上述主体购买或获得美元的主体。

（2）在2018年11月5日或之后，向伊朗国家石油公司（the National Iranian Oil Company）、纳夫蒂兰国际贸易公司（Naftiran Intertrade Company）或伊朗中央银行（the Central Bank of Iran）提供财务、物质或金融支持或提供商品、服务用以支持上述主体的主体。

（3）在2018年11月5日或之后，向以下主体提供财务、物质或金融支持或提供商品、服务用以支持以下主体的主体：

（i）任何列入SDN Lists的伊朗主体（但根据仅因行政命令13599而受到资产冻结的伊朗存款机构除外）；

（ii）资产或资产利益根据本行政命令第1(a)节或行政命令13599而受到冻结的任何其他主体（但根据仅因行政命令13599而受到资产冻结的伊朗存款机构除外）；

（4）根据《伊朗自由及反扩散法》(IFCA)的subsection 1244(c)(1)(A) ，应当采取制裁措施的下列主体：

（i）属于伊朗能源、航运或造船行业者；

（ii）在伊朗经营港口的经营人；或

（iii）向被认为是属于伊朗能源、航运或造船行业、属于在伊朗经营港口的经营人，或被列入特殊指定国民名单的伊朗主体）提供重大的支持的人（但不包括IFCA的section 1244(c)(3)所描述的主体）。

2. 禁止提供特定金融交易的外国金融机构在美国开立代理账户或通汇账户（section 2, Executive Order 13846）

这些特定金融交易包括：

（1）在2018年8月7日或之后，为向伊朗销售、供应或转移为与伊朗汽车行业相关的重大的商品或服务而进行的金融交易；

（2）在2018年11月5日或之后，代表任何列入SDN Lists中的伊朗主体（但根据仅因Executive Order 13599而受到资产冻结的伊朗存款机构除外）或代表任何其他列入SDN Lists中且其资产根据Executive Order13846第1(a)节或Executive Order13599而冻结的主体（但根据仅因行政命令13599而受到资产冻结的伊朗存款机构除外）而进行的金融交易；

（3）在2018年11月5日或之后，与伊朗国家石油公司或纳夫蒂兰国际贸易公司所进行的金融交易，但为向伊朗国家石油公司或纳夫蒂兰国际贸易公司销售或提供符合《伊朗制裁法》(ISA)的section 5(a)(3)(A)(i)中所描述的产品除外，但此例外的条件是此类产品的公平市场价格低于ISA上述条文所规定的所适用的美元最低值。

（4）在2018年11月5日或之后，为购买、获得、出售、运输或推广伊朗的石油或石油产品而进行的金融交易；

（5）在2018年11月5日或之后，为购买、获得、出售、运输或推广伊朗的石化产品而进行的金融交易。

从事任何上述金融交易的外国金融机构将被施以禁止在美国开立代理账户或通汇账户的制裁。

3. 针对特定主体规定了“菜单式制裁”（menu-based sanctions）（section 3, Executive Order 13846）

满足以下六大类情况中的任何一条的主体，将会面临“菜单式制裁”：

（1）在2018年8月7日或之后，在明知地情况下参与向伊朗销售、供应或转移被用于与伊朗汽车行业有关方面的重要商品或服务的的重大交易；或

（2）在2018年11月5日或之后，在明知的情况下参与购买、获取、销售、运输或推销来自伊朗的石油或石油产品的重大交易；或

（3）在2018年11月5日或之后，在明知的情况下参与从伊朗购买，获得、销售、运输或推销来自伊朗的石化产品的重大交易；或

（4）被认为符合上述三小节中所设定的任何标准而确定的被制裁主体的继承者；或

（5）拥有或控制经由国务卿根据上述第(1)-(3)小节所规定的任何标准而确定的被制裁主体，且曾已知悉的被制裁主体从事上述的相关活动；或

（6）已经被认定符合(1)-(3)小节中规定的任何标准的受制裁主体所拥有或控制或处于前述主体的共同拥有或控制之下的主体，且其在明知的情况下参与了上文所提及的活动。

针对符合上述描述的对象，美国政府有权从该行政命令的section 4和section 5中所列的若干制裁措施中选择多个加以实施。从上述描述的条件看，因其中所涉及的交易条件的表述范围非常广泛，这条内容及后续的“菜单式制裁”的内容给我国企业带来的制裁风险较大。

4. 授权了美国政府特定机构可选择的具体实施的“菜单式制裁”的权限（section 4, Executive Order 13846）

针对上段所列的各类被制裁主体，美国政府授权相关部门采取一系列的所谓“菜单式制裁”，具体包括：

（1）美国进出口银行董事会应拒绝批准向被制裁主体签发有关出口任何商品或服务的担保、保险、授信展期或参与被制裁主体延长授信期限的行为；

（2） 相关机构不得签发任何根据美国任何法规或规定要求由美国政府的事先审查或批准作为前提条件而向被制裁主体出口或再次出口任何商品或技术的任何证书或任何其他特别的核准或授权；

（3）对于是金融机构的受制裁者的情况：

（i）美联储主席和纽约联邦储备银行主席应采取其认为适当的行动，这些行动包括拒绝指定或终止继续指定被制裁主体作为美国政府债券的主要交易者；

或者

（ii）相关机构应防止被制裁主体担任美国政府的代理人或作为美国政府资金的保管人；

（4）相关机构不得从被制裁主体处获取任何商品或服务，或为任何商品或服务订立订立合同；

（5）国务卿应拒绝向被确定为被制裁实体的公司高管、首要代表人或拥有控制权的股东的任何外国人颁发签证，国土安全部部长应禁止此类人士入境美国，或者

（6）有关机构的负责人应酌情对被制裁主体的首席行政官员或高级管理人员或执行类似职能并具有类似职能的人员施加上述的制裁。

5. 进一步的菜单式制裁授权（section 5, Executive Order 13846）

Executive Order 13846还进一步授权美国政府应根据《伊朗制裁法》(ISA), 《全面制裁伊朗、问责和撤资法》(CISADA), 《减少伊朗威胁和叙利亚人权法》(TRA), 《伊朗自由及反扩散法》(IFCA)及Executive Order 13846的section 3所认定的被制裁主体实施其他菜单式制裁。

这些制裁包括：

（1）禁止任何美国金融机构提供贷款：禁止任何美国金融机构向被制裁主体在任何12个月的期间内提供总额超过1000万美元的贷款或信用额度，除非该主体是从事减轻人道困难的活动且贷款或信用额度被用于此活动。 

（2）禁止外汇交易：禁止任何处于美国管辖范围内且该被制裁主体在该交易中存在着任何利益的外汇交易；

（3）禁止金融机构提供服务：禁止一切金融机构之间、或由金融机构实施、或通过金融机构实施或向金融机构做出的转移结余或支付，而该转移结余或支付处于美国管辖范围并涉及到被制裁主体的任何利益；

（4）资产冻结：冻结被制裁主体处于美国、将来进入美国、或者现在处于或将来处于美国人占有或控制的任何财产或财产权益，且规定此类财产和财产权益不得被转移、支付、出口、撤回或以任何方式处置；

（5）禁止向被制裁者大量投资和购买股份、债券：禁止任何美国人向任何一个被制裁主体购买所有者权益或从其购入重大数额的股份或债务证券。

（6）进口禁令：限制或禁止从该被制裁主体处直接或间接的进口任何商品、技术或服务进入美国；

（7）针对企业实体“首要行政官员（principal executive officer）”的禁令：如果美国总统、国务卿或财政部长已经针对某被制裁主体适当选择了Executive Order 13846的Section 5(a)(i)-(vi)项所列若干项制裁项目，这些选择的制裁项目也适用于被制裁主体的任何首要行政官员（principal executive officer）或其他履行类似职能或享有类似授权的人员身上。

6. 其他制裁

除了上述制裁措施，Executive Order 13846中所规定的次级制裁措施还包括：

（1）对从事伊朗货币金融业务机构的制裁：针对从事涉及伊朗货币的金融业务或在伊朗境外持有大量伊朗货币的外国金融机构实施冻结资产和禁止开立代理账户或通汇账户（section 6, Executive Order 13846）；

（2）人道主义行动中的制裁：规定了针对在有关于为伊朗人民提供的人道主义货物或技术的活动中存在腐败和偏离行为的对象实施冻结资产的制裁。（section 7, Executive Order 13846）

7. 针对在美国境外成立或维持但被美国主体拥有或控制的实体的特别规定（section 8, Executive Order 13846）

虽然此类实体在法律上并非是美国实体，但如根据Executive Order 12957, Executive Order 12959, Executive Order 13059, Executive Order 13599, or Executive Order 13846的section 1 或section 15或任何其他根据上述文件所签署的法规，某一项交易在有美国主体参与的情况下是被禁止的活动，那么，则此类境外实体也不得从事此类交易活动。

该行政命令的其他条文（sections 9-22）是有关于其与其他行政命令的关系、例外情况、定义、实施措施等条文。

结语：

在目前的国际背景下，美国对伊朗的次级制裁给中国企业所带来的风险仍是切实存在的，是我国的航运和贸易企业很难回避的现实问题。尽管OFAC解除了对于大连中远海运油品运输有限公司的经济制裁，但并不意味着我国企业遭到美国政府制裁的风险有所降低。企业一旦遭到次级制裁，很可能会面临一系列组合式的禁令（如Executive Order 13846中所列出的措施），而这些禁令将使受制裁企业（包括相关的自然人）的经济活动出现巨大的困难。因此，相关的风险和问题值得各类从事国际业务的我国自然人和企业保持关注，并建议在必要时寻求法律支持。

[i] https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/OFAC-Enforcement/Pages/20190925.aspx

[ii] https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/iran_glk.pdf

[iii] https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/iran_glk1.pdf

[iv] https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/OFAC-Enforcement/Pages/20200123.aspx

[v] https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/13846.pdf