美国海岸警卫队《北极战略展望》解读

图片来源百度百科

2019年4月22日，美国海岸警卫队发布《北极战略展望》。这是继2013年5月《海岸警卫队北极战略》后，美国海岸警卫队再次发布北极地区相关战略文件。如海岸警卫队司令舒尔茨在序言中所述，该文件“重申了海岸警卫队通过伙伴关系、合作和创新，实现美国在北极地区领导地位的承诺”，并提出了三大落实举措。

一、主要内容

《北极战略展望》主要包括以下四方面内容。

（一）分析北极地区总体现状

文件列举了2013年《海岸警卫队北极战略》发布以来全球战略竞争态势及北极地区环境的一系列重大变化。

1、地缘战略层面，攻讦中俄在北极扩张，宣称自身能力不足，以为加强投资建设寻找理由

文件称以中俄为代表的美国竞争对手有意突破现有框架，以实现“更大的野心或损害他国利益”。

认为中国“持续扩充自己的影响力，同时谋求在全球范围内获取战略利益”，根据中国在南海和东海的主权声索妄断中国“不尊重国际法”，根据中国将自己定位为“近北极国家”、推出包含若干北极基础设施建设项目的“极地丝绸之路”计划、每年向北极派遣科考船、研制极地破冰船等动向臆测中国可能阻止美国进入北冰洋及实现航行自由。

认为俄罗斯有意通过威慑其他国家扩大自身影响范围，须关注俄罗斯扩大破冰船队、在北极建设基地、发展商业中心和浮动核电站、部署军队等建设举措及相关能力的两用潜力，但并不反对双方在“互相尊重现有国际规则与国家主权”的框架下开展合作。

指出美国是唯一尚未投资建造具备破冰能力的安全巡逻舰艇的北极地区内国家，认为海岸警卫队有效捍卫美国在北极的国家主权、应对突发事件的能力有限，降低了美国在北极地区同盟及伙伴关系中的地位。

2、环境和经济层面，阐述了北极的意义和面临的问题

文件指出，北极地区在地缘战略竞争中地位的提升，很大程度上是由于北极不再长期被海冰所封闭，2018年北冰洋海冰的厚度和覆盖范围均创历史新低。气候变暖和冰层消融也降低了北极地区油气、稀土等矿产资源的勘探和开采难度。虽然短期前景不确定，但北极航道可大幅缩减欧亚大陆东西两端间的航程，长远来看意义重大。

在负面影响方面，文件认为穿越北极水域的船舶航次增加，可能使白令海峡发生事故以及在战时成为“战略拥堵点”的风险增大；气候变暖和冰层消融使鱼群北移，增加了当前禁止在北冰洋中心海域进行商业捕鱼的国际规则的执法难度；北极环境变化还可能对当地原住民带来一系列经济、社会和环境问题。

3、未来风险方面，关注其不确定性，再次为建设北极能力背书

文件指出长年海冰减少加大了北极地区冰情的判断难度，使得航道的通航性难以保障，加之北极地区交通流量增加，海岸警卫队需要更多资源保障海上安全；指出美国伙伴和竞争对手对于北极的关注都在上升，由于各国的争夺，北极地区处于动荡状态，海岸警卫队的行动环境不断变化，从而导致“不可预知的风险”。

（二）阐述海岸警卫队在北极地区的使命任务

文件将海岸警卫队视为“美国联邦政府在北极地区国土安全、安保和环境管理工作的主导部门”，将其在北极地区的职能界定为“表达美国主导整个北极地区的导航、搜救、船舶安全、渔业执法以及污染应对等国际治理事务的利益诉求”，指出其“通过捍卫基于规则的海域秩序维护美国的基本利益，同时通过合作减少冲突与风险”的使命任务一直未变。

文件进一步指出，当下海岸警卫队需要“采取制定行为规范、构建地区能力、加强组织透明度和治理水平等措施，应对北极地区的严酷环境和信息匮乏”；要求海岸警卫队与联邦政府、州政府、地方政府、当地部落、学界及工业界密切合作，构建在北冰洋最偏远海域的行动能力，从而对北极地区的各类活动实现有效管控。

（三）明确海岸警卫队持续取得成功的三项基本原则

文件明确海岸警卫队须在各级规划与决策程序中贯彻三项基本原则：

一是伙伴关系。要求海岸警卫队与北极国家和利益集团发展伙伴关系、结盟或开展联合行动，以保卫北极安全，特别需要重视与加拿大相关机构的深层次联系以及与当地原住民的接触；

二是协调一致。要求海岸警卫队与国土安全部、国防部、阿拉斯加州等联邦、州和地方政府机构密切合作，并重申海岸警卫队在上述机构处理北极事务的活动中负有领导权；要求海岸警卫队与美军北方司令部、欧洲司令部和印太司令部等军方机关构建共同行动能力，以适应北极地区不断变化的安全环境；

三是持续创新。要求海岸警卫队发扬“创新文化”，在国际和国内层面，采取自行开展研发项目、利用国土安全部的长期研究项目、资助学术机构的研究活动等方式，促进北极地区的教育、科研和政策创新，从而“制定针对北极地区复杂挑战的解决方案”，帮助美国更好地衡量、管控和减轻北极地区的风险。

（四）提出海岸警卫队三大举措

为落实上述三项原则，文件要求海岸警卫队在执行层面采取三大举措。

一是提升在不断变化的北冰洋海域有效行动的能力。具体措施包括：通过投资新型破冰船、航空装备、无人及自主系统以及人员培训等，弥补能力缺陷；建立对北极地区国防与国家安全、污染检测与追踪、气象与环境监测、海洋生物资源、人类活动与基建等信息的长期感知、监测与评估体系；与其他政府机构、军方、工业界、当地社区及国际社会合作，解决北极地区无线电信号差、地磁干扰强度大、陆上基站不足、卫星覆盖与带宽有限等通信能力缺陷。

二是强化“基于规则”的秩序。具体措施包括：利用北极理事会、国际海事组织等国际机制，在制定北极海域相关行为规范时发挥主导作用，同时通过联合演习、建立多边合作机制等方式，深化与北极地区伙伴国的合作；与军方、各级政府机构以及当地社区密切合作，强化在北极地区的执法行动，敦促相关各方切实履行“维护规则和规范的承诺”。

三是通过创新和适应变化，提升当地“恢复能力”和繁荣程度。具体措施包括：组织国内外各方资源，加强海岸警卫队的行动与后勤能力建设，主导北极地区的危机响应行动，加强北极地区“恢复能力”建设；充分认识并适应北极地区自然资源和人类活动态势新变化所造成的海岸警卫队“执法角色”变化，开展相应行动；创新北极地区海上运输管理技术和政策，建立现代化的北极地区海上运输体系，支撑美国在北极地区的商业增长。

二、核心观点分析

（一）强调当前北极地区战略竞争态势加剧，对美国核心利益构成风险

文件从自然环境和国际局势两个方面分析了北极地区环境的重大变化。自然环境层面强调气候变化造成的北极地区冰情与水文环境变化，以及随之而来的商业和军事价值、导航、执法等变化，即认为气候变化是美国海岸警卫队在北极地区任务环境复杂化的基本诱因。
国际局势层面，认为美国在北极地区面临更为严峻的大国竞争局面。特别值得注意的是，文件对我在北极活动予以高度警惕，在我国的北极相关活动尚处于起步阶段的情况下即做出了我国可能在北冰洋抵制美国“航行自由”原则的臆断。在《北极战略展望》一周后发布的美国防部新版“中国军力报告”中，同样对我国在北极开展的相关活动给予高度关切。由此可见，即使在中美尚未形成直接战略竞争的领域，美国也已将我国视为其核心利益所面临的重要潜在威胁，这也进一步印证了美国决策层已经将当前的中美关系视为全方位的战略竞争关系。

（二）强调美国海岸警卫队北极行动能力不足，主张多管齐下开展相关能力建设

文件认为当前美国海岸警卫队存在专业技术装备、通信、态势感知、基础设施等多个方面的能力短板，制约了海岸警卫队在北极遂行使命任务。在《北极战略展望》发布前后，包括美国海岸警卫队司令、美海军气象与海洋科学司令部司令在内的多位高官也多次发表讲话，指出美国海岸警卫队、海军等在北极开展活动的相关力量存在观测数据缺失、破冰船队规模不足、装备老化等问题。在本文件公布后一天，海岸警卫队和海军即联合发布了价值7.459亿美元的新型破冰船（即“极地安全巡防舰”）的首批建造合同。从时间上看，《北极战略展望》对美国极地作战装备的更新换代工作起到了政策宣传作用。
除装备更新之外，文件还要求海岸警卫队通过行政、经济、外交、科技、社会等多途径，强化自身的北极态势感知、交通管理、通信、基础设施等，提升在北极地区行使职能的能力基础，并在美国的北极地区治理中发挥主导作用。可见《北极战略展望》对美国海岸警卫队在北极地区的任务要求，是构建一套多元化、国际性、长效性的综合治理体系。

三、结语

综上所述，《北极战略展望》是美国海岸警卫队为应对北极地区竞争态势加剧的趋势，针对自身能力不足而发布的能力建设政策指导文件。它反映出美国将以更加积极的姿态介入北极地区事务，并加强自身在北极地区的力量存在，而海岸警卫队将是这一政策的主要执行者之一。文件对中国的负面态度，预示着未来我国在北极开展的相关活动将受到美国日益严重的关切、敌视以及掣肘。而美国在北极地区高度依赖伙伴关系的做法，很可能使美国对我国在北极活动的干扰转化为西方阵营的一致行动。对于我国正处于关键起步阶段的北极相关活动而言，这是一个严峻的挑战，需要予以高度重视和有效应对，为我国未来进入北极、利用北极和经略北极奠定良好基础。

免责声明：本文仅代表作者个人观点，与信德海事网无关。其原创性以及文中陈述文字内容和图片未经本站证实，对本文以及其中全部或者部分内容文字、图片的真实性、完整性、及时性本站不作任何保证或承诺，请读者仅作参考，并请自行核实相关内容。

投稿或联系信德海事：

admin@xindemarine.com