以案说法|船舶、海上设施未经许可从事海上施工作业

为持续加强海事队伍“四化”建设，提升正规化建设水平，洋山港海事局整理出近期执法过程中的典型案例，希望广大船民能够以案为鉴，提升船舶安全管理水平。

案例概况

2022年11月**日，洋山港海事局临港海巡执法大队执法人员在上海临港滨海海洋生态保护修复项目（一标）作业区对“鑫X”轮开展现场监督检查。

在检查中，执法人员发现该轮于2022年11月xx日1000 时从启东起锚开航，装运150套连锁片至上海临港滨海海洋生态保护修复项目（一标）作业区，于2022年11月xx日0600 时到达该作业区抛锚，于2022年11月xx日0600 时起锚靠泊“航工XX”轮，将大约一半的连锁片卸载到“航工XX”轮，未经海事管理机构许可进入该作业区施工作业，船长是责任人员，存在船舶未经许可从事海上施工作业的行为，其行为违反了《中华人民共和国海上交通安全法》第四十八条第一款的规定。

处理结果

根据《中华人民共和国海上交通安全法》第一百零五条第一款的规定，给予当事人“xx船务有限公司”罚款人民币肆万元整的行政处罚，给予船长XX龙罚款人民币捌仟元整的行政处罚。

法条原文

《中华人民共和国海上交通安全法》第四十八条　在中华人民共和国管辖海域内进行施工作业，应当经海事管理机构许可，并核定相应安全作业区。取得海上施工作业许可，应当符合下列条件：

（一）施工作业的单位、人员、船舶、设施符合安全航行、停泊、作业的要求；

（二）有施工作业方案；

（三）有符合海上交通安全和防治船舶污染海洋环境要求的保障措施、应急预案和责任制度。

从事施工作业的船舶应当在核定的安全作业区内作业，并落实海上交通安全管理措施。其他无关船舶、海上设施不得进入安全作业区。

在港口水域内进行采掘、爆破等可能危及港口安全的作业，适用港口管理的法律规定。

制度背景

海上施工作业具有参与作业的船舶和人员较多、工期长、对通航安全影响较大、海洋环境污染风险较高等特点，同时相较陆上，海上易受恶劣天气影响、海上搜救应急困难，因而海上施工作业风险更高。为控制安全与防河染风险，需要对海上施工作业予以事前许可。原法第二十条对在沿海水域进行水上水下施工作业许可作了规定，本条沿用了原法的规定，新增了对施工作业具体范围的界定，明确了施工作业的具体许可条件，并对施工作业提出了要求。

海上施工作业许可不是对水工工程本身的许可。按照建设工程基本建设程序、港口工程建设规定等，水工工程需要办理立项、工程可行性研究、初步设计等审批核准手续。具备上述法定手续后要在特定海域实施施工作业，则需要海事管理机构针对施工作业对通航安全的影响进行审核把关。因此，海上施工作业许可审核的是在特定海域进行施工作业是否具备安全和防污染条件，是否会对海上交通安全和海洋环境造成不利影响，并不涉及是否可以建设所施工的水工工程项目本身。

法律释义

(一)在中华人民共和国管辖海域内进行施工作业，应当经海事管理机构许可，并核定相应安全作业区。取得海上施工作业许可，应当符合的条件

1.施工作业的单位、人员、船舶、设施符合安全航行、停泊、作业的要求;

2.有施工作业方案;

3.有符合海上交通安全和防治船舶污染海洋环境要求的保障措施、应急预案和责任制度。

本款设定了海上施工作业许可。施工作业应向海事管理机构提出申请，在取得海事管理机构颁发的许可证后，方可进行相应的作业。海事管理机构根据申请和施工作业需求及通航安全管理实际情况为施工作业核定安全作业区，并发布航行通(警)告，这既是保证施工作业能够在一个安全区域内顺利进行，也告知过往船舶予以避让，从而保护施工作业船舶和过往船舶的安全。建设单位或者施工单位应在安全作业区设置必要的警示标志、警示船舶等，提醒无关船舶不得进入安全作业区水域，以避免或减少海上交通事故。

关条款和章节，删除了捕捞、养殖和装卸等内容。

许可条件的设置主要是依据《中华人民共和国安全生产法》和《中华人民共和国行政许可法》的相关规定，并结合水上水下施工作业的特点，就施工作业安全和防治船舶污染海洋环境两个方面，对施工作业单位、船舶、人员、设施的基本情况，安全与防污染责任制落实情况、是否有完善的施工作业方案、安全与防污染应急预案等提出了要求。本款规定了施工作业应当具备的三个条件。一是对从事施工作业的建设单位或施工单位，要求其单位、人员、船船、设施应符合安全航行、停泊、作业的要求。该要求包括建设单位或施工单位需建立健全安全生产责任制，制定完备的安全生产规章制度和操作规程，设置安全生产和应急管理机构，配备安全、应急管理人员和救援设施设备，有安全投入计划，船舶适航、船员适任，船舶或设施上的工作人员应经过水上基本安全培训，等等。例如港珠澳大桥、上海洋山港建设等施工作业，项目大、工程建设期长、对通航安全影响较大，参与施工作业的单位有几十个，参与施工作业的打桩船、作业平台、交通艇、辅助作业船、施工材料运输船等有上百艘，参与作业的管理人员、临水作业施工人员、船员有上千人，如果不对具体参与施工作业的单位、船舶和人员进行审核把关，会导致无资质的作业单位、不适航的“三无”作业船舶、不熟悉海上交通安全管理的从业人员或船员参与施工作业，现场的施工作业安全、施工作业对海上交通安全的影响和风险就无法有效管控，不仅影响工程施工作业安全本身，也对海上交通安全造成重大影响。二是制定施工作业方案，包括施工作业图纸(施工简图)、施工作业工艺等与通航安全有关的技术资料。三是要制定施工作业通航安全保障方案，包括施工作业基本概况、水域范围、参与船舶或设施及其人员、对通航环境和水上交通秩序的影响分析、符合海上交通安全和防治船舶污染海洋环境要求的保障措施、应急预案和责任制度等内容，要明确提出安全作业区的范围。

(二)从事施工作业的船舶应当在核定的安全作业区内作业，并落实海上交通安全管理措施。其他无关船舶、海上设施不得进入安全作业区

为有效控制施工作业对通航安全的影响，施工作业的进行不得超出核定的安全作业区。施工船舶进出安全作业区，或在安全作业区内航行、停泊和作业都应当遵守海事管理机构的安全管理要求。为降低航经船舶与施工作业船舶之同的相互影响，减少安全生产事故的发生，保证航行安全，本款明确了施工作业船舶在安全作业区从事施工作业的优先性与排他性，其他无关船舶、海上设施不得进入安全作业区。

（三）在港口水域内进行采掘、爆破等可能危及港口安全的作业，适用港口管理的法律规定。

《中华人民共和国港口法》第三十七条第二款规定:“不得在港口进行可能危及港口安全的采掘、爆破等活动;因工程建设等确需进行的，必须采取相应的安全保护措施，并报经港口行政管理部门批准。港口行政管理部门应当将审批情况及时通报海事管理机构，海事管理机构不再依照有关水上交通安全的法律、行政法规的规定进行审批。”根据上述规定，本法明确在港口水域内进行采掘、爆破等可能危及港口安全的作业，适用港口管理的法律规定，由港口行政管理部门负责许可和监管。除此之外的港口水域内其他影响海上交通安全的施工作业仍应按照本法及相关规定办理施工作业许可手续，取得海事管理机构颁发的许可证后方可作业。

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