邮轮疫情应对的主体责任分析及对策

摘要：通过对相关国家应对国际邮轮疫情案例的比较，从法律和实践的角度梳理和分析各相关国家的主体责任及其相互关系，进而提出提升我国在邮轮疫情应急方面治理体系和治理能力现代化建设的对策建议。

关键词：邮轮；疫情；主体责任

钻石公主号 图自每日新闻

近期，日本应对“钻石公主”号邮轮新冠肺炎疫情的事件，在国际上引发了广泛、高度的关注，成为“网红”事件。我国民众在抗击国内疫情的同时，也关注着在疫情之初向我们伸出援助之手的邻国日本对疫情的处置情况。日本政府在应对“钻石公主”号邮轮疫情中的表现和措施，引发了热烈的讨论，有肯定的，但多有诟病。同时，有关机构和学者、专家也纷纷从法律和技术的角度，对比分析、研究我国和日本在处理同类应急应对方面的做法，希望在疫情的应对中以及在后疫情时期，为我国在公共卫生应急治理体系和治理能力现代化建设方面，提出系统、科学、有效、可行的意见和政策建议。本文通过对相关国家应对国际邮轮疫情案例的比较，从法律和实践的角度梳理和分析各相关国家的主体责任及其相互关系，进而提出提升我国在邮轮疫情应急方面治理体系和治理能力现代化建设的对策建议，并与关心我国邮轮产业发展和口岸管理的同仁分享。

一、各方的主体责任

2月23日，习近平总书记在北京主持召开统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议。习近平总书记在讲话中指出：这次新冠肺炎疫情，是中华人民共和国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件；对我们来说，这是一次危机，也是一次大考；要打赢这场抗击疫情的人民战争、总体战、阻击战，不获全胜绝不轻言成功。之前在2月3日，习总书记也提出，这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考；此后，他又提出，这场疫情对全国各级疾控中心的应急处置能力是一次大考。习总书记反复强调大战、大考，充分表明了中央对打赢战“疫”的高度重视和坚定决心，体现了国家意志。可见，面对重大突发事件和灾难，一个国家的意志、政府的担当，对能不能经受住大考，扭转危机、转危为安，是非常重要的。

国际航行船舶，尤其是大型邮轮，其管理的复杂程度突出体现在国家层面、法律层面的多国化、国际化。因此，当船舶遭遇重大疫情、突发公共卫生事件时，相关国家的责任和担当，对疫情防控尤为重要。以下通过“钻石公主”号等多艘邮轮的疫情应对案例，分析船东所在国、船旗国、港口国、沿海国、旅客和船员的国籍国的相应责任。这其中，一个国家可能同时“扮演”多种国家的角色，厘清其内在和相互关系是十分必要的。

1.船舶所有人及其所在国的责任

船舶所有人，按照国际海事组织相关公约的表述，可理解为包括通过协议承担船舶所有人在海上人命安全和防止船舶污染海洋环境等方面负有责任的船舶经营人、管理人、光船租赁人等企业，一般可统称为“船东”或“船公司”。

我国有《安全生产法》。企业的管理层乃至员工都清楚，企业是安全生产的主体，承担安全生产的主体责任。各级政府也十分清楚，政府对企业的安全生产负有指导和监督责任。其他国家也有类似的安全生产法律制度、责任追究制度，发生生产安全事故，一定会受到调查、追责乃至法律的制裁。

航运是高风险、国际化的行业，因此有比较多的政府间或非政府间的国际组织，诸如国际海事组织、国际民航组织、国际劳工组织、世界卫生组织、国际航运公会、国际运输工人联合会等。这些国际组织的主要作用是协调各国的法律制度，提出统一的规范、标准约束各国的行为，督促各缔约国政府落实国际条约赋予的权力、责任、义务，并为此与成员国共同制定、出台了一系列的国际公约、规范、标准。

涉及航运领域的国际公约对安全、环保、卫生等都规定了缔约国和行业生产主体的责任。比如，《国际卫生条例》第四条“负责当局”的第一款规定，每个缔约国应当指定或建立《国际卫生条例》国家归口单位以及在各自管辖行政范围内负责按本条例实施卫生措施的当局；第二十二条“主管当局的作用”的第一款规定，主管当局应当尽可能事先告知交通工具运营者对交通工具采取控制措施的意向，并应在有条件的情况下提供有关使用方法的书面信息；第二十四条“交通工具运营者”的第一款规定，缔约国应当采取符合本条例的一切可行措施，确保交通工具运营者遵守世界卫生组织建议并经缔约国采纳的卫生措施，告知旅行者世界卫生组织建议并经缔约国采纳的舱内卫生措施；经常保持所负责的交通工具无感染或污染源 ( 包括媒介和宿主 ) 状态；如果发现有感染或污染源的证据，需要采取相应的控制措施。国际海事组织《1974年国际海上人命安全公约》《经1978年议定书修订的1973年国际防止船舶造成污染公约》《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》也都有专门的条款规定船舶所有人的责任。

按照上述相关法律和国际公约的规定，船舶所有人在船舶安全生产和防止污染方面，主要有以下主体责任：

( 1 ) 遵守船旗国、港口国、公司所在国法律法规和国际公约及标准、规范的规定和要求；

( 2 ) 建立并保持“安全管理体系”( SMS )；

( 3 ) 保证船舶适航、适载和船员适任；

( 4 ) 保持船上安全、卫生的工作和生活环境，包括医护条件；

( 5 ) 保障船上人员、财产的安全，防止污染环境。

上述责任范围和要求同样适用邮轮，只是邮轮的操作规范和标准与货物运输船舶的侧重点有所区别。

船舶所有人责任的落实，受其公司所在地国家 ( 地区 ) 政府的管理和监督。将船舶所有人的责任放在国际层面和履行国际公约的角度，就是其公司所在国家及该国作为国际组织成员国、国际公约缔约国的国家责任。比如“钻石公主”号邮轮的所有人嘉年华集团，是美国企业法人，美国政府对该公司负有贯彻落实美国相关法律和美国政府批准、缔结的国际公约的国家责任。尽管“钻石公主”号邮轮的船籍登记地是英国的海外属地百慕大，按照英国国际船舶登记的规定，可能需要在百慕大注册一个所谓的“船公司”，但这类“船公司”往往是虚置的，其实际经营和管理船舶的，仍然是船舶所有人注册地的企业。因此，美国政府对“钻石公主”号邮轮的船东嘉年华集团负有管理和监督责任。

具体从“钻石公主”号邮轮此次涉及新冠肺炎的重大公共卫生事件看，船舶所有人将该邮轮投入到包括中国在内的东亚和东南亚区域运营，至少应当审慎做到以下几点：

( 1 ) 及时关注、掌握中国官方及世界卫生组织公布的新冠肺炎疫情的信息。

( 2 ) 按照世界卫生组织组织、国际海事组织公布和中国海事局发布的船舶防控疫情操作指南，落实船上的各项防控措施，并向船公司和船舶到达的港口当局报告，同时通报船旗国主管机关。

( 3 ) 2020年1月30日世界卫生组织将新冠肺炎疫情确定为“国际关注的突发公共卫生事件”时，应当立即启动船上应急预案，按照规范和指南及时升级船上的防控等级和防控、隔离措施。

( 4 ) 配合船舶所有人、船旗国主管机关、航次计划到访的港口当局的疫情防控行动，组织船员、旅客共同落实船上的各项防控措施。

( 5 ) 及时评估船上防控措施的效果，并将船上的情况及时报告船公司、船旗国主管机关、计划到访的港口当局。

船舶所有人及其所在国的政府主管部门应当及时掌握邮轮所处地区的疫情，指导并监督邮轮和船长切实遵守所在地区的法律和相关国际公约。船舶所有人所在国政府还应当就本国企业遭受疫情和相应的防控，寻求国际合作以协助企业和船舶。遗憾的是，并没有见到媒体关于美国政府是否对船公司、船舶进行指导和督促其落实相关法律、国际公约、疫情防控规范的报道。仅有的报道是美国国务院与日本方面联系掌握船上美国旅客情况和撤侨的信息，但这是美国作为船上428名美国公民的国籍国政府的义务。

2.船旗国的责任

船舶、飞机的国籍登记制度，是国际航运领域特有的法律制度，是国际法和各国国内法普遍认可、采用的制度。这一制度赋予船舶、飞机拟人化的属性，即具有名字、国籍、出生地、年龄，船舶还可以作为承担法律责任的主体。经过国籍登记，即确立了船舶、飞机的法律管辖关系，获取了悬挂 ( 展示 ) 登记国的国旗在全球航行、飞行的权利，民间还将国际航行船舶视为船旗国“移动的领土”。

《1982年联合国海洋法公约》第94条规定了适用公海的船旗国的义务：每个国家应当对悬挂该国旗帜的船舶有效地行使行政、技术及社会事项上的管辖和控制。每个国家特别应：根据其国内法，就有关每艘悬挂该国旗帜的船舶的行政、技术和社会事项，对该船及其船长、高级船员和船员行使管辖权；采取为保证海上安全所必要的措施，包括船长、高级船员和在适当范围内的船员，充分熟悉并须遵守关于海上生命安全，防止碰撞，防止、减少和控制海洋污染和维持无线电通信所适用的国际规章。当船舶在一国的领海航行，根据该公约第二十七条、第二十八条规定，一般情况下，沿海国不得干预船内的刑事、民事行为，除非直接影响到了沿海国的安全和良好秩序，但沿海国采取行动应当与船旗国沟通。

可见，船旗国对悬挂其国旗的船舶在公海上具有全面管辖权，在其他国家海域具有对船内事务的排他性管辖权。船上的疫情及其防控，应视为船上的社会事项，理应属于船旗国管理船舶的责任范围。与船舶所有人所在国的责任的区别是，船旗国责任的落脚点是船舶，船舶所有人所在国家的责任的落脚点是企业，但其责任所涉及的范围和内容是基本相同的，即要求并督促船公司、船舶落实船舶当时所处国家的相关法律法规和国际公约。因此，以上 ( 一 ) 述及的要求船舶遵守并落实的规定和措施，同样属于船旗国监督船舶的责任范围。

具体到“钻石公主”号邮轮的此次疫情防控问题。1月23日凌晨2时武汉市宣布当日上午10时起关闭离汉通道，1月31日世界卫生组织将疫情宣布为“国际关注的突发公共卫生事件”。邮轮1月25日停靠香港上下旅客后继续航程，船上就应该按照世界卫生组织、国际海事组织和香港海事处的要求，落实船上的疫情防控措施。特别是1月25日在香港下船的一位老年旅客2月1日被确诊为新冠肺炎，邮轮就应立即升级船上的防控措施，停止聚集性活动，限制船内的人员流动，调大船上新风系统，对出现症状的人员实施隔离。邮轮离开香港后及返航其母港横滨之间的大多时间是在公海上航行，船旗国政府对“钻石公主”号邮轮负有全面的监管职责。但遗憾的是，并未见到媒体关于英国政府履行船旗国责任并采取应对行动以及与船舶所有人所在国、船舶即将前往的港口国政府进行协调的报道。媒体报道了英国政府与日本政府协调撤离英国公民事宜，但这应属于船上人员国籍国政府的义务。

3.沿海国/港口国的责任

港口国，是指对在其内水及港口开放水域的外国籍船舶实施管理和监督检查的沿海国，港口国依据国内法和国际条约对外国籍船舶进行监管。因此，履行港口国职责，即为沿海国在其内水和港口依法行使对外国籍船舶的管辖权力。

各港口国对进出内水和口岸的外国籍船舶，都有比较完整的、成体系的国内法律法规、规范、标准，设有口岸查验机构、设施和执法队伍。在我国，对海上交通、进出口货物、出入境人员，都有比较健全的法律制度，如《海上交通安全法》《海关法》《国境卫生检疫法》《出境入境管理法》。口岸查验机构包括海关 ( 含检验检疫 )、海事局、移民管理局，还有作为港口主管机关的地方交通运输委 ( 厅局 )。其他国家也基本如此，像美国沿海的口岸查验机构是海关、移民局、海岸警卫队，日本沿海的口岸查验机构是海关、移民局、海上保安厅。

港口国对外国籍船舶监管的主要职责包括：

( 1 ) 审批和签发外国籍船舶进出内水、口岸的许可证。

( 2 ) 监督外国籍船舶遵守本国法律和国际公约规定的情况，查处违法行为。

( 3 ) 监控外国籍船舶的航行情况，向其发布航海保障信息、通航信息、安全信息，保障船舶正常有序的航行、停泊、作业，对外国籍船舶实施强制引航。

( 4 ) 监督检查外国籍船舶的适航情况、船员适任情况、船舶适载情况，特别是旅客、车辆的安全情况，船上设施、设备特别是应急装置的状态，以及船员职业保障和劳动保护等情况。

( 5 ) 对具有危险性、污染危害性、有毒有害货物的查验、监管。

( 6 ) 人员、货物、物品的报关和查验，保税监管，查处违法行为。

( 7 ) 人员、货物、物品、动植物的检验检疫，发现疫情、感染、污染等情况及时进行防疫处置。

( 8 ) 对外国籍船舶和人员实施健康许可管理、查验。

( 9 ) 对人员实施出境入境许可查验和移民监管。

( 10 ) 对外国籍船舶发生的事故、事件进行调查处理。

结合“钻石公主”号邮轮的重大公共卫生事件来看，港口国在这次应对中的措施，受公众和媒体广泛关注的，主要集中在两个方面：一是，对邮轮是否允许其进入本国海域，是否允许进港靠泊及人员、物品上下船；二是，对邮轮采取何种疫情防控措施，以及措施的范围和程度是否适当。

1月25日从“钻石公主”号邮轮下船的香港乘客于2月1日确诊为新冠肺炎，当时船上已经有旅客发生与疫情相关的症状，船长也决定提前一天返航邮轮母港横滨。根据《1982年联合国海洋法公约》第十九条、第二十一条、第二十五条关于无害通过的规定，染疫的船舶对沿海国的安全、良好秩序和卫生有严重影响的，属于有害通过，沿海国可以拒绝其通过 ( 无疫通行 )。鉴于“钻石公主”号的旅客已发生确诊病例和发烧病例，属于“受染的交通工具”，依据《国际卫生条例》第二十七条，缔约国可以对船舶进行防疫处置，还可以执行补充卫生措施，包括必要时隔离交通工具，以阻隔疾病传播；新冠肺炎疫情为“国际关注的突发公共卫生事件”，缔约国可以依据第四十三条的规定，在应对特定公共卫生危害或国际关注的突发公共卫生事件时，采取更为严格的额外的卫生措施。所以，日本如果拒绝“钻石公主”号邮轮入境、靠泊，是有法律依据的。

但日本对同样涉疫的“钻石公主”号、“威士特丹”号邮轮做出了截然相反的决定：允许“钻石公主”号邮轮入境日本海域停泊横滨港，而拒绝了“威士特丹”号邮轮按航次计划入境停泊横滨港的申请。其原因可能有两个：一是，“钻石公主”号邮轮上2 666名旅客中，日本国民有1 285人，超过总数的一半；二是，横滨是该邮轮的母港，船舶所有人应该与日方有协议。

从上面的分析看，日本作为港口国，在接受“钻石公主”号邮轮入境、拒绝“威士特丹”号邮轮入境方面，并不违反相关法律和国际公约。但同时，日本作为港口国在对“钻石公主”号邮轮重大公共卫生事件的处置方面，被公众和国际社会普遍诟病。日方对“钻石公主”号邮轮抵达后的疫情防控处置不力，与我国天津市1月25日用24小时完成对“歌诗达赛琳娜”号邮轮上4 806人的排查检测相比，暴露出日本的港口和岸基在应对大型突发公共卫生事件方面，客观上能力明显不足、主观上不够重视的问题。

日本的慢作为，导致船员和乘客中确诊病例于2月26日快速飙升至705例，达到全船总人数的19%；在2月19日对邮轮解除海上14天的隔离后，允许所有本国旅客全部自由离开，也未再要求进行隔离观察，给日本后续的疫情防控埋下巨大隐患。日本在疫情处置的国际合作方面，也未能按照《国际卫生条例》及其附录和WHO的相关指南，与船东国、船旗国、旅客和船员的国籍国开展积极、充分、有效的协调。

4.船上人员 ( 旅客和船员 ) 国籍国的责任

船上人员国籍国的责任，在国内法层面，主要是履行国家《宪法》及相关法律保障本国公民的权利；在国际法层面，主要是依据《联合国宪章》保障人权，履行国际人道主义的义务。在此番应对邮轮疫情中，天津市接纳外国籍邮轮“歌诗达赛琳娜”号，深圳市接纳“歌诗达威尼斯”号，日本横滨接纳“钻石公主”号，柬埔寨接纳在南海游弋十几天的“威士特丹”号，都有从人权、国际人道主义和作为WHO的成员国、《国际卫生条例》的缔约国方面考虑的因素，都不同程度履行了本国法律和国际公约规定的责任、义务。当然，中国、日本因邮轮上有大量本国公民，也是主要考虑因素之一。

在本次“钻石公主”号邮轮疫情的应对中，船员国籍国的措施不够到位，主要是由于在国际合作中存在以下问题：

( 1 ) 撤侨不够积极，动作不及时，日方的合作不够迅速。

( 2 ) 未加快检测进度，未采取适当的隔离措施，国际层面的指导和支持不够充分。

( 3 ) 如何分担日本政府的压力，并为船上的本国公民提供更为妥善的防控、隔离措施，没有展示良好的国际协调与合作。

二、综合分析

应该说，这次涉及多艘豪华邮轮的新冠肺炎疫情应对，相关国家有许多值得肯定的做法，比如中国、日本、柬埔寨勇于承担风险，履行国内、国际法的责任和人道主义义务等。但也有不少值得回顾、总结、吸取的教训，包括：

( 1 ) 实施邮轮疫情防控的能力不足。其中包括政府能力的不足和应急响应的迟缓，港口应急处置能力的明显欠缺。不少邮轮母港、码头的设施没有顾及大型邮轮几千名旅客、上千名船员的规模。我国邮轮母港的规划建设比较注重旅游休闲、房地产开发，忽视安全避难、卫生应急、紧急疏散功能的规划和配套。

( 2 ) 政府缺乏应对重大疫情的体系、能力和经验。比如日本政府在处置“钻石公主”号重大疫情时表现出懈怠、响应迟缓、信息不及时、人员不足、设备器材短缺、协调困难、组织力和执行力弱等。

( 3 ) 疫情的检测、筛查不够严谨。由于COVID-19的病毒非常诡异，被国外有的专家称为“流氓病毒”，而且感染者的病情或临床表现不同，有的不发烧，有的没有症状，核酸检测阴阳反复。而船上和港口限于条件，检测手段主要是体温测量，多数港口对核酸检测只是做了抽样，更没有条件做CT检测。我国天津和深圳对排查后没有症状的旅客，根据情况做了统一的交通或隔离安排，而日本、柬埔寨对下船的旅客放任自流，加大了疫情蔓延、扩散的隐患。

( 4 ) 法律制度的缺失、不配套、效力不足。由于本次新冠肺炎疫情呈现出前所未有的传播快、感染广、防控难的特点，因此现行的法律法规和规范、标准，包括世界卫生组织在2003年SARS后修订的《国际卫生条例 ( 2005 )》及附录和相关指南，都不能较好地适应本次疫情的防控，并且一个国家内的相关法律、不同国家之间的相关法律、国内法与国际法之间、不同国际组织和相关国际公约之间，在应对重大疫情和国际关注的突发公共卫生事件方面，暴露出法律制度内容缺失、针对性不强、协调不够、执行效力不高等问题。

( 5 ) 国际合作不够的问题比较突出。尽管世界卫生组织每天都在积极应对和协调，但由于国际航行船舶管理多元化和大型邮轮旅客、船员的国籍众多，再加上部分国家意识不强、重视不够，缔约国履约监督缺失，使得国际合作较弱。

( 6 ) 信息公开的及时性、准确性、充分性不足，在舆情控制方面，正面、权威的信息较少。

三、关于提升我国应对邮轮疫情能力建设的对策建议

1.完善法律

对涉及开放口岸船舶防疫的法律、法规、规章、规范、标准进行全面系统的梳理，找出现行法律制度中覆盖不全、制度缺位、针对性差、可操作性不强、制度之间衔接不畅、执行效力不高等问题，列出清单。按照问题导向、目标导向、结果导向，对口岸疫情防控法律体系进行顶层优化再造，然后按照分工，在全国人大法工委、司法部的统一协调和指导下，司法机关、执法机构、行业协会、专业院校等分工合作，制 ( 修 ) 订相关的法律、行政法规，并做好规章、规范、标准的配套支持工作。

2.综合施策

( 1 ) 加强口岸查验机构的能力建设，构建科学、配套的治理体系。

( 2 ) 加强口岸专业医疗、防疫队伍的建设，配备和储备应对重大疫情、突发公共卫生事件的人力资源。

( 3 ) 调整邮轮母港、码头及周边防疫设施的规划和建设，形成平战结合的应急避难、紧急疏散、快速检测、临时隔离、就近治疗的设施保障。

( 4 ) 加强对港口相关方重大疫情、突发公共卫生事件方面的专业培训，并建立常态化的应急演练制度。

( 5 ) 总结我国此次应对船舶尤其是大型邮轮新冠肺炎疫情的经验和不足，构建更加积极、快速、有效的应急防控和处置体系。

( 6 ) 此番应对新冠肺炎疫情中暴露出相关国际公约、国内法律制度，都不同程度存在缺失、不够明确、不够协调等问题，需要在深入研究国内外应对邮轮疫情经验、教训的基础上，提出修改、完善国内法、国际公约的建议。中央已经明确将生物安全纳入国家安全体系。因此，在应对重大疫情、突发公共卫生事件时，既要防控本土疫情和疫情的输出，又要阻击外来疫情的输入。在考虑是否允许“受染的交通工具”入境和停泊的问题上，要综合分析国内国际法律、国家安全、国民经济、国际责任、人道主义等多方面因素，不搞“零拒绝”的“一刀切”，本着对国家和人民高度负责、维护国家核心利益和保障国家安全的原则，妥善决策。

3.国际合作

( 1 ) 强化与世界卫生组织、国际海事组织和国际劳工组织的合作，提高我国在国际组织的影响力，提升我国在制订相关国际法律制度方面的话语权。

( 2 ) 把握时机、场合，展现中国模式，讲好中国故事，提出中国方案。

( 3 ) 加强与医疗卫生防疫方面科研领先的国家的技术合作；加强在东盟10+3框架内应对疫情的区域性合作，为包括非洲在内的发展中国家培养疫情防控方面的官员和专业人员。

作者简介：

陈鹏，大连海事大学法学院，教授。

本文刊发于《世界海运》2020年第3期，转发须注明作者和原文出处。

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