欧盟确定航运减排的谈判立场，下周或与美国正面对抗

本周举行的ISWG-GHG 21会议，似乎在未受到明显外部政治干扰的情况下顺利结束。但下一周即将召开的MEPC 84会议，仍然被巨大不确定性包围。

在会议前的最后一个工作日，也就是本周五（4月24日），沉寂已久的欧盟终于正式确定了其谈判立场。

据路透社4月24日报道，欧盟成员国当天同意，在下周举行的国际海事组织（IMO）谈判中，继续推动为国际航运二氧化碳排放建立全球价格机制。这意味着，欧盟准备在MEPC 84上再次推动此前被推迟的全球航运减排方案，也很可能再次与美国发生正面冲突。

毫无疑问，这一次谈判的焦点，依然是IMO净零框架（IMO NZF）。

该框架草案原本已在2025年4月MEPC 83会议上获得批准。但在2025年10月的MEPC特别会议（MEPC/ES.2）上，美国特朗普政府强烈反对，并威胁对支持该方案的国家和代表实施制裁、签证限制等措施。最终，特别会议没有对NZF本身进行最终表决，而是以57国支持、49国反对、21国弃权的结果，决定将相关讨论休会一年。MEPC/ES.2的结果使IMO净零框架的实施时间表被打乱。

MEPC 84不是终局，但将影响11月走向

从程序上看，真正影响IMO净零框架命运的会议，还要等到今年11月重新开启的特别会议。

但这并不意味着MEPC 84只是一次普通会议。

这是去年10月特别会议搁浅之后，各国第一次重新坐回MEPC正式会议的谈判桌前。此次会议未必会决定NZF最终生死，但它很可能为NZF接下来的走向定调。各方将在MEPC 84上测试彼此底线，也会为下半年可能出现的“决定性投票”铺垫政治基础。

从目前议程看，MEPC 84将同时处理两个层面的内容。一方面，会议会继续推进生命周期评估（LCA）、Net Zero Fund、第五次IMO温室气体研究、燃料排放因子等技术工作。另一方面，各国也将围绕MEPC特别会议如何恢复、NZF是否继续作为谈判基础、经济机制是否保留等问题展开政治博弈。

技术讨论仍在继续，但真正决定会议气氛的，已经是各方围绕NZF未来方向的重新站队。

如果MEPC 84能够推动各方继续围绕NZF本身谈判，那么11月仍有可能形成某种妥协。如果MEPC 84上出现更强烈的“拆框架”倾向，尤其是取消经济机制、取消基金、改变规则生效程序，甚至终止NZF讨论，那么今年11月的所谓“最终讨论”，很可能会提前失去基础。

欧盟的雄心与野望

欧盟一直自诩为国际航运绿色规则的引领者，也长期在环保议题上扮演先锋角色。

早在2010年至2013年期间，IMO MEPC曾评估多达11项市场化措施（MBMs）提案。但由于各方围绕碳定价、发展中国家责任、统一适用原则等问题长期无法达成一致，相关讨论最终被搁置。

在IMO层面市场化措施停滞之后，欧盟开始率先推进自己的区域规则。

2015年，欧盟通过面向5000总吨及以上船舶的二氧化碳排放监测、报告和核查机制（MRV）法规，

为后来将航运纳入EU ETS打下了基础。

本轮IMO层面的经济措施讨论，直到2022年前后才真正重启。而在此之前，欧盟已经抢先推动将航运业纳入EU ETS，并提出FuelEU Maritime。EU ETS自2024年起适用于航运，FuelEU Maritime自2025年起生效。前者通过欧盟碳市场对航运排放定价，后者则要求船舶逐步降低船用能源温室气体强度。

尽管如此，欧盟并不希望只依靠区域规则单独推进航运减排。

原因很现实。EU ETS和FuelEU Maritime虽然已经生效，但区域规则无法替代全球规则。如果IMO层面无法形成统一机制，欧洲规则就只能继续单边运行，并持续面对碳泄漏、重复合规、转运港竞争和航线规避等问题。

因此，欧盟推动IMO达成全球性规则，既是气候政策问题，也是维护其自身监管体系合理性的现实需要。

一旦IMO全球措施真正落地，欧盟未来也可以重新审视EU ETS和FuelEU Maritime与全球规则之间的关系。欧盟此前也曾多次释放类似信号：如果IMO能够通过足够稳健的全球机制，欧盟将考虑调整自身区域性规则。

因此，对欧盟而言，NZF未能在MEPC/ES.2上获得通过，无疑是一次重大挫折。

欧盟的挫折，不只来自外部反对

欧盟在MEPC/ES.2上的失利，当然与美国和沙特等国家的强烈反对有关。但更值得注意的是，欧盟自身也出现了罕见裂缝。

在去年10月特别会议的投票中，多数欧盟成员国反对休会，希望继续推动NZF向前。但希腊和塞浦路斯没有跟随多数欧盟成员国的立场，而是选择弃权。与此同时，奥地利、匈牙利和斯洛伐克缺席会议。对一贯强调共同立场的欧盟来说，这种不一致并不常见。

这也解释了为什么欧盟在过去半年里，在NZF未来走向问题上显得相当谨慎。

欧盟不仅要面对美国压力，也要处理内部航运国家的顾虑。希腊、塞浦路斯、马耳他、意大利等国与航运业、船东利益、船旗竞争力和海事服务业高度相关。它们对过强的全球碳成本机制天然更敏感。

路透社最新报道称，希腊、马耳他和意大利仍拒绝支持欧盟此次新的谈判立场。该立场最终是由欧盟成员国以强化多数方式通过。

这意味着，欧盟虽然终于完成了对外定调，但内部并非铁板一块。

这种内部裂缝，也让欧盟本次谈判策略变得更复杂。欧盟既不能轻易放弃NZF，否则其全球绿色航运规则主导权会受到打击；但欧盟也很难完全无视内部航运大国的顾虑，继续以强硬姿态推动“原样通过”。

参考阅读：

《欧盟在COP30大会上关于航运减排的统一立场破裂》

《IMO秘书长访问欧盟总部，敦促其软化绿色航运的谈判立场》

《欧洲分裂加剧，西班牙船东加入反对欧盟航运减排法规的阵营》

《希腊和沙特达成协议，联合美国反对IMO净零框架》

各方提案分化：NZF正在被重新拆解

在欧盟沉默的同时，过去几个月里，IMO成员国围绕NZF提出了大量不同方向的修改方案。

现在的局面，在某种程度上又回到了2024年“彩虹文件”时期：各方都承认航运脱碳必须继续推进，但在经济机制、基金安排、燃料标准、规则生效程序等核心问题上，分歧重新被放大。

第一类提案，是支持NZF原有框架，甚至主张在必要时加强其力度。

斐济等太平洋岛国认为，MEPC 83确定的NZF已经是一个脆弱妥协，不应继续削弱。它们主张通过该框架，并同时强化CII短期措施。如果NZF不能“原样”通过，则应进一步提高第一档GFI目标和价格水平。

这反映出部分小岛屿发展中国家的不满。它们原本支持更强的碳征费方案，但在碳征费被撤回后，选择在MEPC 83投票中弃权。现在，如果NZF再次被打开修改，它们并不希望修改方向是继续变弱，而是希望重新把减排雄心和收入机制往上推。

第二类提案，是继续支持NZF方向，但更强调建立信任和寻找协商一致。

巴西、所罗门群岛、墨西哥等国总体上仍支持NZF作为谈判基础。它们更关注激励和奖励机制，也希望通过建立信任，为以协商一致方式通过中期措施创造条件。这类立场的重点不是推翻框架，而是保住NZF，并让更多国家接受它。

第三类提案，则要求大幅削弱NZF，尤其是删除经济机制和基金。

阿尔及利亚等国提交的文件，代表了部分产油国和此前反对NZF国家的基本立场。这类提案强调，应保护国际贸易、粮食和能源安全以及全球海上运输稳定，同时使航运业能够为本世纪中叶前后实现净零排放作出贡献。表面上看，这是一套平衡性原则；实质上，它延续了这些国家对NZF经济约束的谨慎甚至反对态度。

阿根廷、利比里亚和巴拿马的提案则走得更远。它们建议从NZF中移除任何经济要素以及任何基金，并提出一套海用燃料纳入监管考虑的标准，包括可负担性、可获得性和可规模化性。

其中，可负担性标准将排除价格高于当前标准海用燃料市场平均价格115%的燃料。问题在于，在当前技术和成本条件下，这样的标准很难让绿色氢、绿色氨、绿色甲醇、生物燃料和电制燃料等零碳或近零碳燃料满足要求。相反，包括LNG在内的传统燃料更容易被纳入可接受范围。

日本也提出了一个折中方案，建议撤回NZF中的经济组成部分，取消向Net Zero Fund强制缴费，并放松迈向2050年的目标要求。日本表示，这并不代表其理想偏好，而是为了寻找一条可能被更多国家接受的前进路径。

这类方案的共同特点，是试图让NZF变得“更容易被接受”。但问题也在这里：如果经济机制和基金被移除，NZF就会从一个带有价格信号和收入再分配功能的全球规则，退化为一个较弱的燃料强度管理框架。

第四类，也是最强硬的一类，就是美国方案。

详细提案介绍参考阅读：《IMO净零框架2.0？各国博弈进一步加剧》

本轮对抗中，目前尚未看到美国针对某一单一国家展开公开威胁或游说的消息。但美国已经向IMO提交了正式文件，并用非常直接的方式说明了其立场。

美国在MEPC 84/7/41号文件中提出：不应设立经济机制，不应设立Net Zero Fund；任何IMO协议都应采用“明确接受”程序；不应限制柴油、LNG、核能、生物燃料或其他任何技术路线；并要求终止或逐步取消区域性航运减排机制，包括EU ETS。美国还主张终止NZF讨论，并决定不再恢复此前已经休会的MEPC特别会议。

这说明，美国反对的不是某一个具体价格，也不是某一个技术条款。

美国反对的是IMO建立全球航运碳成本机制本身。它希望把NZF从一个即将进入正式通过程序的全球规则，重新拉回到可以长期搁置甚至终止的政治议题。

美国在航运减排问题上的立场，其实一直有明显的政治周期性。奥巴马政府时期，美国支持EEDI。特朗普第一任期，美国反对IMO初步温室气体战略。拜登政府时期，美国支持2023年IMO温室气体战略。特朗普第二任期，美国又转向反对NZF。

但在一个问题上，美国立场相对稳定：无论哪届政府，美国都从未真正支持过通过燃油税、碳税或排放交易体系来减少航运温室气体排放。美国可以接受技术效率、燃料选择自由和市场自发调整，但始终对强制性全球碳定价保持高度警惕。

今年2月，在雅典举行的第16届年度Capital Link希腊航运论坛上，美国交通事务副助理国务卿Marco Sylvester甚至将IMO净零框架称为“Net Zombie Framework”（净零僵尸框架）。这一表述虽然带有明显政治色彩，但也很直接地反映了美国当前对NZF的态度：不是修补，而是阻断。

而这一次，欧盟再次站在了美国的对立面。

根据路透社看到的欧盟谈判立场文件，欧盟国家将在下周IMO谈判中“反对任何试图将气候措施排除出谈判范围的尝试”。

这句话非常关键。它亮明了欧盟的底线，必须保留全球航运减排框架中的气候约束和价格信号。

同时，欧盟也并非完全拒绝调整。

路透社称，如果修改原有碳定价方案有助于争取更多支持，欧盟国家将考虑进行修改。但一些欧盟官员也承认，鉴于美国的坚决反对，他们对任何气候措施的妥协协议能否获得通过持悲观态度。

这也说明，欧盟当前策略已经不是简单要求NZF“原样通过”。欧盟更现实的目标，是保住谈判框架、保住经济信号，并避免NZF被美国及其盟友彻底拆掉。

挪威环境部长Andreas Bjelland Eriksen也表示，IMO仍有机会达成一项历史性协议，但必须考虑“不同的方法”，以避免重蹈去年失败的覆辙。他还提到，各方可以考虑是否先推进一部分内容，并将其他部分监管安排推迟到后续阶段。

这可能代表一种正在形成的中间路径：不放弃NZF，但不要求一次性完成所有规则；先保留框架和方向，再讨论经济机制、基金安排、实施节奏和技术细节。

但这种思路也有明显风险。如果经济机制和基金被过度后置或削弱，NZF给市场释放的价格信号就会变弱。船东、船厂、燃料供应商和金融机构仍然难以判断未来投资方向。

但对航运业来说，欧美对抗本身不是终点，真正重要的是规则会被带向哪里。

如果NZF还能保住经济机制和价格信号，IMO仍有机会形成一套全球统一规则。如果这些核心内容被削弱甚至拆掉，欧盟ETS、FuelEU Maritime和其他区域规则就会继续各自推进。

如果IMO在全球层面无法达成协议，航运业不会因此停止脱碳。

相反，各区域可能会继续推出自己的规则。

欧盟ETS和FuelEU Maritime已经开始运行。英国、部分非洲国家以及其他地区也可能继续探索类似机制。如果IMO中期措施继续延迟或最终无法通过，全球航运减排很可能默认走向区域化和碎片化。

这对行业未必是好事。

多套区域规则并行，可能带来更高行政负担、碳泄漏风险、排放重复计算，以及贸易和航线安排中的扭曲。船公司可能根据不同区域规则重新设计挂靠港和转运路径，港口竞争格局也可能受到影响。

这也是为什么许多船东虽然并不欢迎碳成本，但更担心多套规则并行。

一个全球统一规则，至少可以提供相对明确的长期合规路径。船东可以据此判断新船技术路线，燃料供应商可以据此安排基础设施投资，货主和租家也可以据此评估绿色运输成本。

但如果IMO继续拖延，全球航运业面对的可能不是成本更低，而是更高的不确定性、更复杂的合规体系和更多贸易扭曲。

总结而言，MEPC 84虽然不是最终表决会议，但它很可能成为今年11月决战前的一次关键定调。

和去年10月相比，美国的外部施压环境已经发生变化。美国最高法院今年2月裁定，IEEPA并不授权总统单方面实施大范围关税；近日，相关退款安排也开始进入执行层面。这意味着美国去年用“关税威胁”阻击NZF的工具，杀伤力已经有所下降。

但美国并没有失去全部筹码。在委内瑞拉方向，美国已经通过制裁、扣船和油运执法行动，展示了其对能源贸易、影子船队和部分小国的外溢影响力。这种能力，仍会影响一些中小国家在多边谈判中的判断。

与此同时，霍尔木兹海峡局势又让美国面对另一种现实压力。这里牵动的不只是地区安全，更是全球能源供应、航运通道安全、战争风险保险和油气价格。美国可以在部分地区通过制裁和执法建立威慑，但在霍尔木兹这样牵动全球能源动脉的海域，任何进一步失控都会反过来加重美国自身的战略负担。

更大的背景是，美国正在重新强调“海事强国”和“造船复兴”。这说明，美国对航运和造船的关注，已经不只是贸易政策或环保政策，而是被重新放入国家竞争、能源安全和产业重建的大框架之中。

所以，MEPC 84上的争论，已经不只是一个环保条款之争。它同时牵动美国的制裁能力、能源通道控制和造船复兴叙事，也牵动欧盟在全球政治右转背景下，能否继续维持其以气候规则引领全球治理的旧有逻辑。

对航运业来说，真正的问题已经不只是要不要脱碳，而是未来的规则还能不能全球统一，成本和责任还能不能通过多边机制来协调。

过去几十年，国际航运建立在自由航行、统一规则和低政治摩擦之上。船东可以按效率配置资产，货主可以按成本组织供应链。但现在，这个前提正在松动。

红海、霍尔木兹、黑海、巴拿马运河、制裁执法和区域碳规则都在说明：航运正在从一个“全球效率系统”，变成一个深度嵌入地缘政治、安全约束和规则竞争的“全球战略系统”。

如果IMO继续无法形成有效共识，全球航运不会停止流动，但流动会变得更贵、更复杂、更不稳定。行业面对的也不只是更高成本，而是规则更多、路径更乱、投资判断更难的新时代。

未来航运业真正稀缺的，不再只是低成本和高效率，而是在复杂环境下仍能维持开放通道、统一规则、制度信任和长期可预期性的能力。