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内河船入海营运安全风险、法律责任与应对 ——以浙江沿海内河船入海营运为背景

摘要:针对近年来大量内河船超航区入海违法违规经营砂石的现状,采用综合分析和实证研究等方法,以浙江沿海内河船入海营运海上交通事故为主要样本,梳理近五年来内河船入海营运法律责任承担情况,分析内河船入海营运的现状、原因及危害,从民事、行政、刑事责任三个维度讨论内河船入海营运的法律责任。针对内河船违法入海营运现象及由此带来的安全风险、法律责任问题,从行业自律、行政监管、司法审判等方面提出建议。

关键词:浙江沿海;内河船;砂石运输;安全风险;法律责任

近年来,大量内河船超航区入海营运,非法经营砂石。由于内河船与海船的结构设计、航行水文环境等存在较大不同,加之存在其他违章行为,比如配员不足、船员不适任、未按规定申报进出港信息等,导致水上交通事故频发、多发,不仅扰乱了海上交通秩序,还带来了严重安全隐患。内河船非法参与海砂开采、运输和销售,破坏海洋环境资源,影响建筑工程质量,也亟须通过法律来进行规制。本课题以近五年来浙江沿海内河船入海营运为背景,通过对内河船入海营运与交通事故现状的调查,梳理法律责任承担情况,分析安全事故风险和法律责任,讨论内河船入海营运及其在海砂开采、运输、销售领域中存在的问题,并提出建议。

一、浙江沿海内河船入海营运与交通事故现状

  ( 一 ) 浙江内河船入海营运概况

内河船入海以经营砂石为主,包括从事海砂开采或砂石运输。国内主要江河禁采后,砂石材料紧缺,价格暴涨,内河船出海运输砂石现象日益严重。浙江沿海是福建至长江运砂通道的必经之路,数千艘万吨级内河砂石船长期在浙江外海营运。

1.内河船入海营运特点

目前浙江辖区内河船入海营运,主要有“多”“广”“差”三个特点:

多:大多参与砂石运输;查获的多为航经浙江辖区的船舶;在船人员多为无证人员;入海运输砂石利润多。

广:航行范围广,大多数在距岸以外20~30海里海域航行;时间跨度广,基本上全天候航行;逃逸范围广,采取“抱团”航行,遇海事或海警船艇拦截,向外海四散逃逸。

 差:安全意识差,不重视货舱封舱、平舱;航行技能差,基本不使用雷达,不标绘及研判会遇态势;船舶构造差,抗浪性、船体强度及耐腐蚀度不适于海上航行;救生设备条件差,一般不配备救生艇筏,甚至救生衣数量也无法满足船上人员需求。

2.导致内河船入海营运的主要原因

( 1 ) 河砂限采,供需矛盾

随着长江经济带生态环境突出问题整改行动的推进和国家限制河砂采挖,砂石市场供需矛盾进一步加剧。据了解,河砂价格已从几年前的每吨五六十元上涨到目前的150元左右,海砂价格也相应从一二十元上涨到五六十元。在巨大利益的驱动下,我国沿海出现了大规模的非法砂石盗采活动。

( 2 ) 非法采砂,呈规模化

台湾海峡、闽江口等福建沿海水域海砂资源丰富,在暴利驱使下非法采砂活动越来越呈规模化。据交通运输部海事局公布的数据,2018年录入“内河船参与海上运输专项治理联动平台”的违法内河船舶2 010艘次,是2017年的 2.5倍,有关单位扣押违法内河船舶282艘次,拆解59艘次,召回511艘次,罚款4 349.3万元,移交公安海警209人次。

( 3 ) 运力过剩,转战海上

在国家推进供给侧结构性改革过程中,大宗商品运输量减少,导致内河散货运输货源大幅缩减,运力严重过剩。内河船舶在运力过剩和利益驱使背景下,纷纷转战海上,进而演变成全国范围内的非法开采、运输、销售海砂灰色利益产业链,导致内河船非法从事海上运输全面失控。

( 二 ) 近五年浙江沿海内河船水上交通事故情况

1. 2015—2019年浙江沿海内河船水上交通事故概况

2015年至2019年,内河船舶在浙江沿海共发生水上交通事故38件,造成10人死亡失踪,15艘船舶沉没,直接经济损失5 780.75万元。其中一般等级及以上事故18件,死亡失踪10人,沉船12艘,直接经济损失5 263.85万元,分别占2015年至2019年一般等级以上事故四项指标的13%、4.3%、13.8%和16.2%。未发生重大等级事故;发生较大等级事故2件,死亡失踪7人,沉船2艘,直接经济损失720万元,分别占2015年至2019年较大等级事故四项指标的7.4%、5.9%、8.3%和8.1%;发生一般等级事故16件,死亡失踪3人,沉船10艘,直接经济损失4 543.85万元,分别占2015年至2019年一般等级事故四项指标的14.7%、3.7%、16.4%和19.5%。

2. 2015—2019年浙江沿海内河船水上交通事故类型 ( 见图1 )

碰撞事故共25件,造成人员死亡失踪5人,船舶沉没10艘,直接经济损失3 758.5万元,四项指标分别占内河船舶海上事故指标总数的65.8%、50%、66.7%和65%。

触礁事故共5件,未造成人员死亡失踪,船舶沉没3艘,直接经济损失1 582.85万元。

触碰事故共4件,死亡失踪1人,未造成船舶沉没,直接经济损失185.9万元。

火灾和自沉事故各2件,火灾事故未造成人员死亡失踪和船舶沉没,直接经济损失30.5万元;自沉事故导致死亡失踪4人,船舶沉没2艘,直接经济损失223万元。

图1 近五年浙江沿海内河船水上交通事故类型

等级以上事故中,碰撞等级以上事故13件 ( 较大等级事故1件、一般等级事故12件 ),人员死亡失踪5人,船舶沉没8艘,直接经济损失3 485万元,四项指标分别占内河船舶海上等级事故指标数的72.2%、50%、53.3%和60.3%。触礁等级事故3件,未造成人员伤亡,船舶沉没3艘,直接经济损失1 558万元,事故件数、沉船数量、直接经济损失分别占内河船舶海上等级事故指标数的16.7%、25%、29.6%。触碰等级事故1件,死亡1人。自沉等级事故1件,系较大等级事故,造成死亡失踪4人,船舶沉没1艘,直接经济损失220万元。

二、近五年内河船入海营运法律责任承担情况

( 一 ) 行政责任

1.2015—2019年浙江沿海内河船入海营运行政处罚现状

2015年至2019年间,内河船超过核定航区入海航行,分别被浙江海事部门查获130起、87起、82起、160起和296起 ( 见图2 )。近两年数量增长加快。除超过核定航区航行外,内河船入海营运通常还有船舶配员不足、船员未持合格的职务证书、进出沿海港口未向海事管理机构报告等违章行为。

图2 内河船超过核定航区航行行政处罚案件数 ( 浙江 )

根据2019年统计数据,共查处内河船舶入海营运各类违章1 254起,占全年查处违章总数的9.9%。其中未持有合格船员职务证书306起,占24.4%;超过核定航区航行296起,占23.6%;进出港未报告184起,占14.67%;船舶配员不足138起,占11%;其他违章行为占26.32%。其他违章行为中,未随船携带相关证书的情形较多,包括船舶国籍证书、船舶检验证书、防污证书等,共245起,占19.54% ( 见图3 )。

图3 2019年内河船舶入海营运违章情况(浙江)

还需要指出的是,内河船入海营运通常存在多项违章行为,以2019年为例,平均每艘内河船存在4项以上的违章行为。

2.非诉强制执行案件情况

课题组梳理了2015年以来浙江各海事局及海事处申请宁波海事法院强制执行行政处罚决定案件,涉及内河船的案件见表1。

表1 内河船入海营运非诉强制执行概览表

分析如下:

( 1 ) 申请非诉强制执行少。相较于内河船入海营运因违法违章被查处的情况,海事部门申请法院强制执行的极少,可以反映出船舶所有人和船员对行政违法代价均有所预判,对处罚结果也较为容易接受。这在一定程度上说明内河船入海营运存在违法成本不高的问题。

( 2 ) 同一船舶存在多个违法行为。上述3艘船舶,海事部门分别给予了2项、4项和8项处罚,与前述统计的内河船入海营运通常存在多项违章的情形一致。

( 3 ) 被执行人相对集中。一是未依法履行船舶管理职责的船舶所有人,具体行为包括未取得船舶检验证书、未按最低配员证书要求配备船长或其他船员、超航区航行、发生水上交通事故;二是未履行对船舶航行管理职责的船长,具体行为包括超航区航行、未按最低配员证书要求配备船员、未持有合格证书、发生水上交通事故;三是其他船员,具体行为包括未持有合格证书、发生水上交通事故。

( 二 ) 民事责任

课题组调取各海事法院及上诉审法院2015年以来审结的涉及内河船入海营运事故纠纷裁判文书11份,详情见表2。

表2 内河船入海营运民事判决概览表

分析如下:

1.裁判时间

2019年之后判决的案件共7件,占一半以上,2019年之前偶有发生。考虑到纠纷诉讼的滞后性,一定程度上反映此类事故及纠纷以近两三年居多。

2.事故后果及损失

9起事故导致一方船舶沉没 ( 含翻扣1起 ),其中内河船舶沉没就有8起,另有1起致对方船舶载重线以下破损进水,1起触损海底电缆;3起事故分别导致7人死亡,1人死亡、5人失踪,1人死亡。无论人员伤亡或财产损失,损害后果都十分严重。

3.案由

碰撞纠纷5件,触碰纠纷2件,船舶保险纠纷3件,海上人身损害纠纷1件,都是由船舶碰撞、触碰或者自沉事故引发。

4.内河船舶配员

11起案件全部认定存在船员无证、船员不适任以及配员不足问题,反映出内河船入海营运船员无证、船员不适任违法现象具有普遍性。

5.保险拒赔

3件船舶保险纠纷的判决均认定不构成保险事故或者保险免责,保险人有权拒赔;另1起船舶碰撞纠纷,保险人也明确予以拒赔。从裁判结果来看,对内河船入海营运发生事故引起的损失,船东很难得到保险赔偿。

6.海事赔偿责任限制

4件纠纷中,当事人主张责任限制的,2件由对方船东 ( 海船 ) 提出,1件得到裁判支持,1件船东因本人被认定存在重大主观过错,构成“明知可能造成损失而轻率地作为或不作为”而丧失了海事赔偿责任限制权利;另2件系由内河船一方船东主张,判决均未予支持,裁判理由为内河船不在海商法调整范围,不享有海事赔偿责任限制权利。

( 三 ) 刑事责任

课题组从中国裁判文书网搜索并提取了2015年以来各地法院审结的涉及内河船非法入海营运的9件刑事犯罪案件生效裁判文书,详情见表3。

表3 内河船入海营运刑事判决概览表

分析如下:

1.罪名

非法采矿罪3件,重大责任事故罪4件 ( 含1件重大劳动安全事故罪 ),走私普通货物罪和伪造国家机关证件罪各1件。罪名相对集中,主要与内河船入海非法采砂或运输海砂发生重大责任事故相关。

2.被告人身份

6件为2名被告人,3件为1名被告人,其中12人系船舶所有人或船公司法定代表人 ( 包括租用船舶 ),3人系船长或实际驾驶船舶的人员。可见,在内河船入海营运违法犯罪案件中,被告人身份具有特定性,而且主要集中在船舶所有人或船公司法定代表人和驾驶人员。

3.刑罚

刑期在拘役5个月至有期徒刑4年零6个月之间,另有6件并处罚金,5件并处没收违法财产 ( 包括违法所得款项、船舶、柴油、海砂等 )。

三、内河船入海营运事故安全风险分析

( 一 ) 内河船入海营运危害性大

海砂违法违规流入建筑市场,给工程质量安全带来隐患,业界对其危害性早有共识。内河船入海营运一方面加剧了海砂违法违规流入建筑市场,另一方面由于其自身特性和管理上的原因,具有更大的危害。

1.安全意识淡薄,管理混乱

入海的内河船舶普遍安全意识淡薄,管理混乱,事故风险高。以浙江台州海域为例,初步统计2019年8月至2020年3月期间台州沿海发生航经的内河船事故险情高达13起 ( 其中碰撞类11起 ),占险情总量的36.1%,造成1人死亡,2船沉没,较之前的8个月0起呈激增、暴增态势。

2.结队航行,通航环境恶化

内河船往往首尾相随结队航行,导致浙江沿海东航路、西航路通航环境、通航秩序严重恶化。仍以浙江台州海域为例,目前航经台州沿海的内河船日均约70艘,较2019年同期增加100%以上,内河船在海上航行一般首尾相随,保持航速,沿东西航路而行,一个编队至少有10艘,最多时有100余艘,两船前后间隔200至400米,船队绵延达数公里,形成海上“一条龙”。而浙江地处南北海上运输大通道,进出港航线纵横交错,商渔船数量众多,内河船结队首尾相随航行对沿海水上通航环境和通航秩序造成严重影响,阻碍了海上船舶正常航行。

( 二 ) 内河船入海营运事故安全隐患多

1.船舶配员不足,驾驶人员无海上航行经验

配员不足。海事部门经事故调查发现,内河船舶配员不足现象严重,不仅船员数量不满足,船员未持证现象也十分突出。近五年来18件等级以上事故中,均存在船舶配员问题。如2015“3.22”“中根1558”轮与外轮碰撞事故,“中根1558”轮配员证书要求6人,实际在船3人且未持有任何船员适任证书;2017“2.27”“皖强胜6998”轮触礁事故,该轮配员证书要求8人,实际在船5人中仅2人持有有效证书;2018年“12.15”“华伦99”轮与“宝迪隆1”轮碰撞事故,“华伦99”轮配员证书要求8人,实际在船4人且未持有任何船员适任证书;2019年“3.20”“华美天久”轮与外轮碰撞事故,该船上5人虽都持有相应的内河船员适任证书,但按配员证书要求仍缺配相应等级的大副、三管轮以及值班机工各1名。

缺乏海上航行经验。内河船员未接受系统的海上航行学习培训,对国际海上避碰规则知识掌握不足,未能对船舶间的态势和碰撞危险做出正确判断,不能采取有效的避让行动,无法及时应对海上复杂的突发局面。内河船非法参与海上运输作业,大多数船上人员不具备海上航行经验,不熟悉海上通航环境,对航经水域的水深、潮流等缺乏认知,也没有制订航线计划的习惯,容易发生触礁、触碰事故。

2.船舶自身缺陷,不适宜海上航行

内河水域通常风平浪静,船舶没有必要安装舱盖装置,且多为单层船壳板,碰撞后极易破损进水。由于内河船基本上都是“一舱制”,抗沉性能差,在货舱破损进水后很容易导致沉没。此外,许多内河船未配备救生艇、救生筏等救生设备,不能满足海上求生需求。

3.船舶管理不善,措施流于形式

绝大部分内河船都是以个体或家庭所有,挂靠航运企业营运。事故调查中发现,内河船舶的日常管理,包括船员招聘、船舶营运以及维修保养仍由实际所有人负责,挂靠的航运企业对内河船舶管理流于形式,对内河船非法参与海上运输或者放任不管,或者虽然采取了一些整治措施,但在船舶动态监控、船员安全意识教育培训、隐患排查治理等制度的完善和落实方面远远不足。

四、内河船入海营运法律责任分析

内河船超航区入海营运,本身就是一种违法行为,如果因此发生事故,甚至存在其他违法行为,其法律后果不仅体现在行政、民事责任上构成犯罪,还要承担刑事责任。

( 一 ) 行政责任分析

如前所述,内河船入海营运通常存在多项违章行为,2019年平均每艘在4项以上。例如,在“华伦99”轮与“宝迪隆1”轮碰撞案中,海事部门对“华伦99”轮船舶所有人和船长 ( 船员 ) 共做出了8项处罚。概括起来,主要涉及以下违法行为和行政责任:超航区航行,配员不足,船员无证或不适任,未按规定报告进出港信息。相关内容见表4。

表4 内河船入海营运行政责任概览表

( 二 ) 民事责任分析

1.船舶碰撞或触碰海损事故处理

内河船入海营运导致的船舶碰撞或触碰纠纷,当事人争议或者影响当事人权利义务的因素主要有两项:一是过失程度比例;二是碰撞或触碰损失认定。

内河船违法因素对碰撞或触碰责任认定的影响。以互有过失碰撞为例,根据《中华人民共和国海商法》( 简称《海商法》) 第169条第1款规定,“船舶发生碰撞,碰撞的船舶互有过失的,各船按照过失程度的比例负赔偿责任。”而根据《中华人民共和国海上交通安全法》( 简称《海上交通安全法》) 第43条和《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》第15条的规定,海上交通事故发生后,主管机关应当根据对海上交通事故的调查,查明事故发生的原因,判明当事人的责任。在船舶碰撞或触碰事故责任认定过程中,内河船入海营运各种违法违章行为都有可能成为事故原因因素,如超航区航行、配员不足、船员不适任、船舶不适航等,进而影响事故责任的认定。在“华伦67”轮与“浙奉渔26011”轮碰撞纠纷和“华伦99”轮与“宝迪隆1”轮碰撞纠纷中,①海事部门认定“华伦67”轮、“华伦99”轮系内河船,超航区在沿海航行,存在违法,并在此基础上结合双方其他过错行为对碰撞责任作出认定。②

内河船违法因素对损失认定的影响。体现在两方面:一是被认定为扩大损失。仍以“华伦67”轮与“浙奉渔26011”轮碰撞纠纷和“华伦99”轮与“宝迪隆1”轮碰撞纠纷为例,生效判决认定:“华伦67”轮/“华伦99”轮系内河船,涉案航次超航区在舟山/象山沿海航行,船员不适任且配备不足,违反了《海上交通安全法》第4条、第6条的规定。内河航区船舶在结构强度、稳性和水密性、干舷高度等诸多方面不同于沿海航区船舶,不具备从事沿海水域航行的安全性能。“华伦67”轮/“华伦99”轮违反法律规定在沿海水域航行,致在各与“浙奉渔26011”/“宝迪隆1”轮碰撞后短时间内侧翻沉没,加重了碰撞所造成的损害结果,其超航区航行与损害结果加重之间具有直接的因果关系。二是部分财产损失因违法而不予认定,如船期损失、运费损失、无相关手续的海砂损失等。“华伦99”轮与“宝迪隆1”轮碰撞纠纷中,生效判决认为:事故调查报告认定,“华伦99”轮多次超航区从事由福建平潭载运黄砂至上海的运输业务……船期损失不予认定。生效判决还认为:涉案事故调查报告认定,“华伦99”轮事故航次自福建平潭水域过驳装载约6 000吨黄砂驶往上海,公估报告认定船载货物损失60万元基本合理,但原告未提供任何其他有关货物运输资料或证据,且“华伦99”轮系内河船,违规超航区从事沿海黄砂运输,鉴于被告未对此项损失提出异议,并在其提供的证据清单“证明对象与内容”中将船载货物60万元计入“华伦99”轮因碰撞造成的损失之中,可依此对该损失予以确认。言下之意,如果被告对该项损失不确认的,判决未必会对货物损失予以保护。

2.保险赔偿

内河船入海营运,一方面属于超航区航行,另一方面又往往存在其他多种可能导致船舶不适航的情形。从法律层面讲,首先,《海商法》第235条规定:“被保险人违反合同约定的保证条款时,应当立即书面通知保险人。保险人收到通知后,可以解除合同,也可以要求修改承保条件、增加保险费。”而船舶适航、合法航行通常被认为构成默示保证。③其次,《中华人民共和国保险法》第52条规定:“在合同有效期内,保险标的的危险程度显著增加的,被保险人应当按照合同约定及时通知保险人,保险人可以按照合同约定增加保险费或者解除合同。”而船舶超航区航行都会被认定为构成保险标的危险程度显著增加。从保险条款约定来看,目前承保沿海、内河船舶保险条款,一般都有以下内容:保险船舶由于船舶不适航 ( 包括船舶技术状态、配员、装载等 ) 造成的损失、责任及费用,本保险不负责赔偿;在保险期间内,被保险人应对其公司、保险船舶发生变化影响保险人利益的事件如实告知,对于变更航行区域……应事先书面通知保险人,经保险同意并办理批改手续后,保险合同继续有效,否则自上述情况出现时保险合同自动解除。④从司法实践看,法院对内河船入海营运发生事故引起的船舶损失,也都认为船舶超航区航行不属保险赔偿范围。⑤

3.海事赔偿责任限制

海事赔偿责任限制,作为一项风险分摊法律制度,是海商法中所特有的;作为一种权利,它是海商法赋予船舶所有人、经营人、承租人等的一种法定特权。⑥但根据《海商法》第3条规定,船东得以主张援引《海商法》第十一章限制其赔偿责任,首先其所有或经营的船舶应属于该条所规定的船舶,而不包括内河船。⑦前述表2所引案例中,2件系由内河船一方船东提出责任限制主张,均未被判决支持,裁判理由即为内河船不在《海商法》调整范围,不享有海事赔偿责任限制权利。⑧在内河船与海船碰撞纠纷中,其后果是内河船一方不能享受责任限制,而对方船舶则大多能够享受责任限制,尤其在大吨位内河船与小渔船碰撞场合,由于船舶性能上的原因,往往受损严重的是内河船而非小渔船,加之海事赔偿责任限制制度和保险赔偿制度叠加影响,内河船一方损失惨重但难以得到填补。前述“华伦67”轮与“浙奉渔26011”轮碰撞纠纷案中,如果不是因为“浙奉渔26011”轮船东自身轻率行为而打破了责任限制,“华伦67”轮船东能得到的赔偿将微乎其微,何况还要承担沉船清障责任。而在“华伦99”轮与“宝迪隆1”轮碰撞纠纷中,“宝迪隆1”轮在宁波海事法院设立了海事赔偿责任限制基金并经法院判决享有责任限制权利,“宝迪隆1”轮货主同时起诉双方船舶索赔货损,并参与责任限制基金分配,⑨在这种情况下,“华伦99”轮船东最终能否实际得到赔偿以及能得到多少赔偿,就可想而知了。

4.债权人船舶物权担保利益

内河船往往为个人所有、挂靠经营,如入海营运发生事故并造成人身或财产损失,势必影响船舶债权人的利益。更为严重的是,船员、船舶贷款人的船舶物权担保利益也很可能落空,影响主要表现在船舶优先权和船舶抵押权两个方面。首先,船员因海上事故造成人身或财产损失,一般而言属于《海商法》第22条规定的船舶优先权的保护范围,但内河船不适用《海商法》,也就谈不上船舶优先权问题。其次,贷款人对船舶的抵押权利益,在船舶沉没灭失或者遭受损失时,本可基于船舶保险赔款以及其他赔偿金,但由于责任限制和保险拒赔等原因,最终很可能荡然无存,前述“华伦99”轮的船舶抵押信贷银行已经遭遇此种情形。

( 三 ) 刑事责任分析

内河船入海营运,由于其行为本身就具有违法性,如果运输作业过程中因此发生碰撞、触碰、自沉等海上交通事故,造成人员、财产损失,责任人员将涉嫌交通肇事犯罪、重大责任事故犯罪或重大劳动安全事故犯罪;如果参与非法开采海砂,行为人可能涉嫌非法采矿犯罪;如果明知是非法开采海砂构成犯罪而进行运输等行为妨害司法,则可能涉嫌掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益犯罪;等等。⑩几类主要犯罪构成及刑罚列表并简要说明见表5。

表5 内河船入海营运可能涉及刑事责任概览表

五、整治内河船入海营运问题难点与法律建议

非法开采海砂,破坏海洋环境资源;违规使用海砂,影响建设工程质量;内河船成群结队入海运输海砂,扰乱海上交通秩序,存在严重安全隐患。上述问题既由来已久,也是海上执法的难点。本文仅从法律层面,在前述调查的基础上作些讨论。

( 一 ) 问题难点

1.营运成本低,安全风险高

船舶营运成本低,海砂运输收益高,为内河船入海营运提供了不断蔓延的土壤。首先,与海船相比,内河船规范要求低,营运成本低,造价远低于海船。“华伦67”轮和“华伦99”轮总吨分别为5 297和4 019,案件审理中,宁波海事法院根据南京船舶交易市场公开信息判决认定该两轮船体损失各仅为874万元和546万元,远远低于同时期同吨位沿海航区散装船的价格。⑪其次,配员要求低,且普遍存在配员不足和船员无证、不适任现象。船舶营运成本中,燃油和船员是最主要的两项支出。仍以“华伦67”轮和“华伦99”轮为例,船舶最低配员证书要求最低配员均为8人,而类似吨位沿海散装船配员通常在13人以上,但事故航次实际都只有4名人员在船,且基本上未持有合格的职务证书。再次,内河船大多为个人或家庭所有、挂靠经营,既没有严格的安全体系管理,挂靠公司管理也往往流于形式。案件审理中发现,“华伦99”轮挂靠在宣城某航运公司经营,双方签订船舶委托经营管理合同、船舶安全管理责任书,船舶实际所有人出具了不违法参与海上运输承诺书,挂靠公司也向其下发了关于2018年违法参与海上运输召回函,并进行约谈,但这一切都未能有效阻止“华伦99”轮多次从事由福建平潭载运黄砂至上海的运输业务。低成本必然伴随着高风险,由于船舶性能不适宜于海上航行,加上配员不足,船员不适任,安全管理不到位,导致内河船入海营运事故风险大,严重影响了海上交通安全。

2.违法链条长,执法难度大

海砂市场需求巨大,已成庞大的灰色产业。海砂整治涉及海上非法开采、运输、销售、使用等多个环节,违法链条由台湾海峡延伸到陆上堆场直至建筑工程施工现场,海上运输仅是其中一环。从执法主体角度看,目前承担该项海上执法任务的主要是两个单位,即海事管理机构和海警,前者主管海上交通安全,后者负责海上执法办案,但相对于川流不息的海砂运输船队,执法力量已远显不足。从执法管辖角度看,入海运输海砂的内河船大多是航经浙江沿海的船舶,海砂开采海域、卸货地以及船舶登记、船舶所有人、挂靠公司往往不在浙江,执法成本高、难度大,也远不能做到全覆盖。从执法环境角度看,海上执法远比陆上复杂,对非法运输海砂的内河船,拦截难、查获难、处置难,执法效果难如人意。2018年10月份,住房和城乡建设部等八个部门发出《住房城乡建设部等部门关于加强海砂开采运输销售使用管理工作的通知》,⑫要求联合整治海砂开采运输销售使用;2020年4月1日,中国海警局等四部门部署“碧海2020”海洋生态环境保护专项执法行动,开展海砂开采运输综合整治。⑬执法部门持续加强执法力度,从一个侧面反映了海砂开采运输综合治理的难度和持久性。

3.责任难落实,整治缺合力

从行政责任角度看,海上交通安全法律法规规章的制定目的和宗旨,主要是维护海上交通安全和秩序,制止船舶海上违法违章行为。对于内河船入海营运,海事部门执法仅限于对超航区航行、配员不足、船员无证或不适任等违章行为进行处罚,包括罚款、责令船员离船、暂扣船员证书行政处罚,但相对于低成本、高收益的内河船海上运输海砂行为难以起到震慑作用和示范效果。从刑事责任角度看,内河船非法入海运输海砂行为,其本身并不在刑法规制范围,调研中发现船舶所有人、经营人或船员除因发生交通事故或重大责任事故被以交通肇事犯罪或重大责任事故犯罪追究刑事责任外,其余被追究刑事责任的要么以参与非法采砂构成非法采矿罪,要么以参与走私构成走私普通货物罪,只有极个别被以掩饰、隐瞒犯罪所得罪起诉。⑭鉴于执法环境的复杂性,能以非法采矿罪或走私普通货物罪追究相关人员或单位刑事责任不仅概率低,而且在取证上存在相当大的困难。至于单独以掩饰、隐瞒犯罪所得罪论处,至少到目前为止,尚是个例,由于上游犯罪难以查实,无论在理论还是实践上,都还有很多值得进一步研究的地方。从民事责任角度看,涉及内河船的民事纠纷进入诉讼环节的数量和占比很小,而且主要集中在船舶碰撞、触碰和保险纠纷中,裁判至多在责任和损失认定上给予一定程度的不利评价,对于成千上万的内河船而言,警示和示范效应都极其有限。此外,由于案件管辖和移送上的问题,即便仅是海砂运输环节的案件查处,执法和司法也还存在分散受理的现状,治理的合力尚未完全形成。⑮行政违法成本低,刑事责任落实难,执法和司法成本高,整治难形成合力,法律责任未能触及根本利益,这也是内河船入海非法运输海砂现象愈演愈烈一个十分重要的原因。

( 二 ) 法律建议

内河船入海营运呈泛滥态势,既有海砂的市场诱导原因,也有管理上的诸多难点与漏洞。从市场角度看,全面禁止海砂,目前还不大现实,经审批准许在特定海域开采海砂,引导以江海运输船取代内河船合规运输海砂,以合法开采、运输、销售和使用取代海砂灰色产业,尽可能满足市场需求,疏堵并举,立足长远,是海砂治理过程中值得探索的课题。本课题主要从执法和司法层面,就内河船入海营运问题提出建议。

1.强化风险责任意识

内河船违法违规入海营运,事故隐患多,安全风险大,法律责任重,且很可能祸及其他主体,如船员、船公司、船舶保险人、船舶抵押银行。建议:一是加强宣传引导。广泛宣传内河船入海运输砂石的危害,通报典型案例,引导船员、船东和海上砂石经营业主提高风险责任意识,消除侥幸心理,自觉杜绝内河船入海从事砂石运输。二是建立内河船入海运输相关责任主体“黑名单”制度,将违法船舶所有人、船长、挂靠公司信用信息纳入政府征信平台,加大对列入黑名单船舶和船东的监督检查力度。三是依托长三角海事一体化融合发展等平台,建立违法船舶信息通报机制,探索构建联动执法和移交查处机制,打破地域和部门界限,推进海上联动执法。

2.加强砂石运输管理

建立统一的“砂石船、内河船”监管模式。一是打造“政府主导、部门联动、企业全面负责”的监管责任链。发挥地方政府在海上安全监督管理中的主导作用,形成海事、港航、海警、公安等多部门联勤联动的监管机制,突出企业管理不当和参与“砂石船、内河船”违法行为的责任追究。二是加强源头治理。推动相关部门对砂石源头、接卸码头等实施严格管控,杜绝非法砂石进入运输环节。

培育合理的砂石运输市场。一是推行“市场调节、政府干预”的价格机制,确保合法合规船舶参与海上砂石运输,不断提升非法船舶的违法成本,压缩其生存空间,直至逐出市场。二是实行“纳归管理+转产上岸”的并行制度,赋予内河砂石运输船舶自由选择接受政府规范管理或转产上岸的权利,坚决禁止非法船舶长期参与海上砂石运输。三是严格控制内河船运力增加。控制内河船运力增加,促进供需平衡,进一步缓解内河船出江入海的监管压力。

提升海事监管威慑力和经费保障。一是进一步加强沟通协商,争取出台相关法律和法规规范,提升海事部门的海上强制力。二是从海事管理机构的执法经验来看,参与“砂石船、内河船”治理的执法人员长期处于高负荷工作状态,且行政强制扣押等执法举措的经费支出较大。持续开展并最终打赢“砂石船、内河船”整治这场攻坚战,必须有充足的人力投入和经费支持。

3.发挥刑法规制作用

对内河船入海运输海砂违法行为,刑法规制还有很多值得研究的问题。一方面,对于海上交通事故涉嫌刑事犯罪的,需要做好海事部门事故调查、案件移送和海警案件侦查、移送起诉等工作。另一方面,根据海警局反映,目前压存了大量仅涉及非法运输海砂案件,即使犯罪嫌疑人在运输阶段被查获,现有证据也仅能反映出其参与运输,而不涉及其他业务,此类案件存在证据固定难、案件定性难、船舶后续处置难等许多问题。对于仅涉及非法运输海砂行为如何予以刑法规制,亟须解决。经查询法信、中国裁判文书网等平台,仅针对运输海砂行为而进行刑法规制的案例极少,对于有非法采砂又有非法运输海砂行为的被告人,往往作为共同犯罪一并判处,但罪名也有所不同,有的一并判处非法采矿罪,有的分别判处非法采矿罪和掩饰、隐瞒犯罪所得罪。建议:一是加强事故调查、案件侦查、审查起诉和审判之间的衔接,统一证据标准和定罪量刑标准,依法追究犯罪嫌疑人和被告人的刑事责任。二是加强对内河船入海参与海砂非法开采、运输、销售刑事责任和刑法规制法律问题研究,统一对违法行为的认识和对案件的定性,规范立案侦查、审查起诉和裁判标准。

4.形成执法司法合力

一是落实好《住房城乡建设部等部门关于加强海砂开采运输销售使用管理工作的通知》和中国海警局等四部门《关于开展“碧海2020”海洋生态环境保护专项执法行动的通知》等文件要求,在全域范围内形成各主管部门的整治合力,包括对内河船船舶所有人、船舶管理人、挂靠公司、船员和船舶登记、船舶营运、航行安全等方面的管理,也包括对海砂开采、运输、销售和使用各个环节的管理。二是在案件处理过程中,强化责任追究效果和示范作用,民事责任、行政责任、刑事责任,多管齐下。民事案件中,对不法利益该不保护的,坚决给予负面评价,如责任认定、保险赔偿、船期损失、海砂损失、责任限制、船舶物权担保权利等。行政处罚案件中,在依法行政的前提下,加大处罚力度,提高违法行为人的违法成本和代价。刑事案件中,针对海砂非法开采、运输、销售犯罪行为特征,强化证据意识,提高办案能力,积累经验,统一标准,为刑法规制此类犯罪行为确立一套具有可操作性的打击手段。三是尽快推动海事审判“三合一”模式在浙江辖区做强做大,为全国提供浙江经验。非法开采、运输、销售海砂构成犯罪的,属于破坏海洋环境资源类海事刑事案件,可以优先考虑由海事法院实行集中管辖。在涉海民事、行政案件已集中海事法院管辖的基础上,进一步推动涉海洋生态环境资源刑事案件由海事法院集中管辖,同时搭建海上执法和司法协作平台,对于合力整治内河船入海营运违法行为,能够发挥不可替代的作用。

*课题组主持人:吴胜顺,宁波海事法院海事庭庭长,审判委员会委员,三级高级法官。课题组成员:宁波海事法院谭勇、钱兵兵;浙江海事局郭日益、吴忠华、罗晓斌、黄听。

①分别参见宁波海事法院(2019)浙72民初1036号案和(2019)浙72民初1356号案。

②有关碰撞船舶违法行为与碰撞事故因果关系问题,实务中仍存在争议。

③司玉琢著:《海商法专论(第三版)》,中国人民大学出版社2015年版,第394-397页。尽管内河船舶保险根据《海商法》第3条的规定不适用《海商法》,但原理一致。

④参见《中国太平洋财产保险股份有限公司沿海内河船舶保险条款》。

⑤参见大连海事法院(2019)辽72民初22号案和辽宁省高级人民法院(2019)辽民终1626号案。

⑥司玉琢等编著:《海商法详论》,大连海事大学出版社1995年版,第404页。

⑦《海商法》第3条第1款规定,“本法所称船舶,是指海船和其他海上移动式装置,但是用于军事的、政府公务的船舶和20总吨以下的小型船艇除外。”

⑧参见宁波海事法院(2018)浙72民初850号案和福建省高级人民法院(2019)闽民终759号案。

⑨参见宁波海事法院(2020)浙72民初52号。

⑩如果内河船从事海上走私活动的,则行为人可能涉嫌走私普通货物(如海砂、油品、白糖等)犯罪或涉嫌走私国家禁止进出口的货物(如冷冻食物)犯罪,从目前查获的实际情况看,以“三无船舶”为主。相关案例可参见宁波海事法院(2020)浙72刑初1号、2号。

⑪参见宁波海事法院(2019)浙72民初1036号和1356号案。

⑫参见住房城乡建设部、公安部、自然资源部、生态环境部、交通运输部、水利部、市场监督总局、中国海警局《住房城乡建设部等部门关于加强海砂开采运输销售使用管理工作的通知》(建质[2018]108号)。

⑬参见中国海警局、自然资源部、生态环境部、交通运输部《关于开展“碧海2020”海洋生态环境保护专项执法行动的通知》(海警[2020]4号)。

⑭福建省平潭县人民法院(2020)闽0128刑初97号案。

⑮到目前为止,海事法院受理相关民事案件和非诉强制执行案件,而刑事案件除个别经上级法院指定由海事法院试点审理外,其余仍由地方法院受理。

本文刊发于《世界海运》2021年第1期,转发须注明作者和原文出处。

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