海运业纳入欧盟碳排放交易体系的分析及展望

自工业革命以来，全球平均温度呈上升趋势，给自然生态系统和人类社会造成了不容忽视的影响。除了电力、工业、交通等领域的排放，海运也是温室气体排放的一大来源。将近90%的世界贸易是通过海运完成的，因而海运产生的二氧化碳排放几乎占据了全世界二氧化碳总排放的3%[1]。根据国际海事组织（IMO）的预测，如果不采取有效的海运相关的碳减排政策，到2050年，全球海运业的温室气体排放总量将会在2012年的基础上持续上升50%~250%[2]。

2021年7月，欧盟委员会投票通过了“fit for 55”一揽子行动计划。作为欧盟绿色协议（European Green Deal）的一部分，其主要目的是到2030年实现在1990年排放水平的基础上减少至少55%的温室气体排放量，并于2050年实现碳中和[3]。该计划包含对欧盟排放交易体系（EU ETS）进行改革等内容，其中，提出要将海运业产生的温室气体排放纳入EU ETS，同时，还有为船舶设定温室气体强度目标和燃料标准的“FuelEU海事倡议”以及取消海运业燃料税豁免的“能源税收指令”等内容[4]。

一、海运业纳入EU ETS的进程及面临的挑战

2005年建立的欧盟排放交易体系是全球第一个碳市场，也是目前世界范围内交易规模最大的碳市场。EU ETS的发展主要分为四个阶段，包括2005年至2007年、2008年至2012年、2013年至2020年、2021年至2030年，其中，每个阶段在基本设置、减排目标、配额分配、交易产品等方面均有不同程度的调整。目前，EU ETS的运行已经进入了第四阶段，其所覆盖的温室气体种类、行业以及参与主体均呈现多样化的特征。

海运业作为一种尚未被纳入欧盟气候承诺的交通运输方式，长期以来一直被国际协议和相关政策法规所忽略，《巴黎协定》和《京都议定书》等全球性的气候协议中也缺少关于海运的内容。而海运产生的温室气体排放量已经逐渐变得不容忽视，采取行动减少海运业的排放量是大势所趋。

国际海事组织在2018温室气体战略（2018 Initial IMO GHG Strategy）[5]中明确了国际海运业未来的减排目标和绿色减排路径，其中包括一系列中短期和长期举措。2021年，IMO同意通过采取短期措施，实现到2030年管辖范围内的所有船舶的碳强度相较2008年减少40%[6]。基于此，IMO要求管辖范围内的船舶从2023年起必须计算船舶能效指标（Energy Efficiency Design Index, EEDI）并确定其年度运营碳排放强度指标 (Carbon Intensity Indicator, CII)[7]。与此同时，IMO还与包括金融机构、政府间组织等外部伙伴展开广泛合作[8]，致力于提升船舶的能源利用效率、克服技术落地的障碍并降低碳强度，在国际海运业脱碳进程中发挥了积极作用。

为进一步推动海运业的减排，本次关于EU ETS的改革提案明确指出要将海运业纳入欧盟碳排放交易体系。

(一)协商进程

自提案提交以来，欧盟理事会、欧洲议会和欧盟委员会三方在具体的立法内容方面存在一定的分歧。综合来看，分歧主要包括将海运业纳入EU ETS的时间安排、责任实体、排放物覆盖范围等。具体内容总结如下：

表1 关于海运业纳入EU ETS协商中的三方立场对比[9]

经历几个月时间的谈判，欧洲议会、欧盟委员会和欧洲理事会三方于2022年11月30日就海运业纳入欧盟排放交易体系（EU ETS）达成基本共识，在时间安排、航行排放量覆盖范围以及适用船舶吨位、排放物覆盖范围、资金用途等具体内容方面形成了初步协议，总结如下。关于海运业纳入EU ETS初步协议的下一轮谈判预计将于2022年12月16至17日进行，最终版本可能会在2022年底或2023年发布[10]。

1.时间安排[11]

海运部门纳入欧盟碳排交易体系主要分为两个阶段：过渡期和正式实施期。初步协议设置了为期三年的过渡期，并决定在此期间内实施阶梯式配额缴纳。具体来看，海运公司需在2025年缴纳实际排放量40%的对应配额，2026年缴纳实际排放量70%的对应配额，直至2027年正式完成过渡并开始缴纳实际排放量100%的配额。分阶段缴纳碳配额的制度无疑为海运企业提供了缓冲的时间，允许他们逐步减少对传统化石燃料的依赖，并转向使用可持续的绿色燃料。

2.航行排放量覆盖范围以及适用船舶吨位[12]

针对海运业的碳配额分配和缴纳，初步协议中的航行排放量覆盖范围与欧盟委员会的立场保持一致，认为EU ETS应当覆盖：（1）从欧盟成员国管辖范围内的港口出发并到达管辖范围内的港口的船舶航行排放量的100%；（2）从成员国管辖之外的港口出发或到达成员国管辖之外的港口的船舶航行排放量的50%。此外，初步协议目前主要覆盖吨位超过5000GT的船舶，但随着制度的逐步完善，低于5000GT的船舶也有望在未来被纳入其中。

3.排放物覆盖范围

初步协议指出，EU ETS在2024年至2025年期间只统计船舶产生的二氧化碳排放，从2026年起会将氮氧化物（Nitrogen Oxide）和甲烷（Methane）也加入排放物统计范围内[13]。因此，监管机构自2026年以后应确保海运公司的监测和报告包含新纳入的排放物种类，未来将继续评估海运产生的其他具有温室效应的排放物对全球气候的影响，并推动将更多排放物纳入EU ETS的统计范围[14]。

4.资金用途

欧盟同意通过创新基金（Innovation Fund）和气候投资基金（Climate Investment Fund）出售2000万个欧盟碳配额，并将其用于资助海上减排项目[15]。为了减少海运业的温室气体排放并在未来实现净零的目标，各方需要协同合作，解决包括技术障碍、经济障碍等在内的一系列困难。基于此，欧盟提出了以下几个角度的建议[16]：第一，减少燃料的使用，提高能源使用效率；第二，推广使用可再生燃料和低碳燃料。因此，未来的投资重点或将围绕建设港口基础设施（如对港口的加油和充电等基础设施进行投资，以逐步推进零排放技术的实现）、部署可持续的海运替代燃料（如氢气、氨）等领域展开。

(二) 面临的挑战

除了减少海运业的温室气体排放，将海运业纳入EU ETS这一举措能够通过市场机制推动更多资金流向可再生能源和替代性海运燃料供应等领域，同时在未来的海运碳配额交易中获得收入并将其用于实现海运业的低碳转型。一旦立法程序完成，海运业将被正式纳入欧盟排放交易体系，这意味着欧盟海运业产生的排放量将受到限制并有望在未来逐步减少，相关的海运主体或将因为超出排放限额而承担额外的碳成本。然而，在推动海运业纳入EU ETS的过程中，也必然存在一些问题和挑战。

1. 引发企业规避监管的行为

未来，高昂的碳排放成本可能刺激欧盟的海运公司采取行动规避监管，例如，原本在欧盟港口进行船对船转运的海运公司可以将转运中心移至欧盟以外的区域，以此减少需要承担的碳排放成本。2022年3月，荷兰咨询公司CE Delft发布欧盟海运相关报告《An assessment of the possibilities to evade ETS costs》[17]，评估了“合理”规避欧盟碳排放监管的一系列措施，包括在欧盟管辖区域外设立额外的停靠港口、改变港口停靠的顺序等，从成本效益的角度进行分析并得出了采取措施避开碳排放监管在一定程度上有利可图的结论。基于此，立法机构需要持续完善相应规章制度，避免企业出现通过更改航线和转运枢纽等行为规避碳排放监管，提高法案的实际约束力。

2. 履约主体尚不明确

谈判过程中，欧洲议会和欧盟委员会对具体需要履约并缴纳相应配额的主体存在意见和分歧。按照欧盟委员会的立场，海运公司应当作为履约的责任方承担温室气体超额排放产生的成本，然而欧洲议会指出海运公司有时可能并不是航行路线、使用燃料的决策方，因此应当是运营主体承担航行产生温室气体的排放成本[18]。同时，欧洲共同体船东协会（ECSA)也认为应当采取“谁污染谁付费”的原则[19]，未来EU ETS中海运产生的碳成本应当覆盖与海运产生排放相关的主体，但具体碳成本如何分配尚未敲定。

3.  产生的环境效益具有不确定性

欧盟单边性将海运纳入EU ETS这一举措引起了社会对其未来可能产生的减排效果和环境效益的质疑。而基于航空业纳入EU ETS的经验来看，质疑不无道理。欧洲环境署（EEA）通过分析1990年至2018年期间欧盟成员国国内航空和国际航空所产生的温室气体排放变化数据发现，即使是在航空业被纳入EU ETS以后，国际航空产生的温室气体排放仍旧不断增加[20]。究其原因可能是区域性的减排措施具有一定的局限性，因为EU ETS只覆盖欧盟管辖范围内的航行产生的温室气体排放[21]。由此可以发现，从事国际贸易的主体可以通过战略调整来避免遵守区域性的减排条约和规则。

因此，即使EU ETS顺利将海运业纳入其中，涉及国际贸易的海运公司可以通过航线转换或是变更转运港口等方式减少需要承担的排放成本。在此情况下，可能导致船舶总航行时间因航线变更而增加，或是为了降低成本从而大幅提升船舶运行速度，由此进一步扩大了欧盟境外碳泄漏的风险，甚至可能抵消单边政策在减少全球碳排放方面做出的努力。

二、中国海运业减排治理进程

习近平总书记曾指出，“经济强国必定是海洋强国、航运强国”，明确了航运在国家经济发展过程中的重要性。改革开放以来，我国海运业务的蓬勃发展，2000年海运运力达到3844万载重吨、居世界第五位，成为世界海运需求最大的国家之一[22]。随着海运业务的飞速发展，其航行产生的温室气体排放也逐步演变成一个不容忽视的问题。2020年9月，中国明确提出了碳达峰、碳中和的“双碳”目标——力争在 2030 年前实现碳达峰，2060 年前实现碳中和。作为海运大国，促进海运业的低碳转型对于我国实现“双碳”目标意义重大。

为推动海运领域碳达峰、碳中和的实现，中国积极出台相关政策、完善顶层设计，促进海运业的低碳转型。2021年，中国发布了《海事系统“十四五”发展规划》[23]，其中明确指出通过推动建立全国船舶能耗中心，建立航运温室气体减排检测、报告和核算体系，完善船舶能耗数据收集机制，实施船舶大气排放清单和温室气体排放清单制度等一系列措施，促进我国海运业的减排，并积极参与海运业减排全球治理。2022年11月，交通运输部海事局发布了《船舶能耗数据和碳强度管理办法》[24]，进一步推动船舶能耗数据收集和碳强度管理的工作进程，同时在2022北外滩国际航运论坛“安全与合作”分论坛上宣布中国将于2023年全面实施船舶温室气体短期减排措施《国际航运碳强度规则》[25]。

在国家已经出台了一系列相关的政策文件促进海运业的减排的同时，海运业也积极探索低碳转型的路径。具体来看，我国海运企业从发展绿色船舶的角度出发，积极开展试点项目，研究可行的减排方案。2020年，江南造船有限公司和劳氏船级社及瓦锡兰合作，推动研发氨燃料动力超大型液化气体运输船；2021年，三艘氢燃料电池示范船在辽宁省大连市和广东省佛山市进行了海试[26]。2022年的北外滩国际航运论坛上，相关负责人表示，我国将在未来五年积极探索使用氢、氨、甲醇和混合电力推进为船舶提供动力。然而，从技术角度看，实现氢、氨等替代燃料的大规模应用，甚至逐步取代传统化石燃料尚且还有很长的路要走。其次，针对于海运企业来说，目前并没有强制性的政策要求他们披露碳排放数据，全国碳市场也处于起步阶段，覆盖范围尚不包括海运业。

三、政策建议

欧盟将海运业纳入EU ETS这一举措相当于提供了一种基于市场机制的促进海运业减排的方案，具有一定借鉴意义。基于此，本文提出以下政策建议，促进中国海运业的减排和低碳转型：

从政策制定和监管部门的角度出发，首先，要出台相关政策，大力推动航运“数字化”的实现，建设更加完善的碳排放监测、报告和核查体系（MRV）[27]，促进形成更加完备、可靠的碳排放数据基础；其次，鼓励更多前沿技术的引进及研发，推动我国船舶能源利用效率的提高，通过减少燃料的使用促进航行排放量的减少；考虑到海运业涉及全球贸易这一现实情况，要积极开展协商对话、深化国际海运事务合作、参与国际海运规则制定，提升我国在国际海运事务中的影响力和地位。

对于海运企业来说，海运业的绿色转型是大势所趋。考虑到未来海运业可能因更加严格的监管举措而产生更多温室气体排放成本，海运企业应当积极制定船舶能效管理计划、提升运营水平，逐步探索低碳转型和绿色发展的路径。另一方面，提前布局绿色清洁燃料和探索低碳转型路径能够帮助企业抢占先机，有望在未来领跑绿色船舶、清洁海运替代燃料等领域。

对出口企业来说，一是尽量选择与绿色低碳的海运企业合作，从供应链末端倒逼海运业的绿色转型，发挥自身影响力的同时引领供应链实现可持续发展；二是关注海运业碳排放监管举措的出台，衡量海运成本变化可能对自身出口产生的影响，从而实现全球生产布局的优化。

[1] Reuters (2021). Shipping industry proposes levy to speed up zero carbon future.

[2] IMO (2020). Fourth IMO GHG Study 2020.

[3] European Council. Fit for 55.

[4] European Parliament (2022). Revision of the EU Emissions Trading System.[5] International Maritime Organizations (2022). IMO’s work to cut GHG emissions from ships.

[6] International Maritime Organizations (2022). IMO’s work to cut GHG emissions from ships.

[7] International Maritime Organizations (2022). IMO’s work to cut GHG emissions from ships.

[8] IMO Action to reduce greenhouse gas emissions from international shipping

[9] European Parliament (2022). Revision of the EU Emissions Trading System.

[10] Euractiv (2022). In world first, EU legislators agree to price shipping emissions.

[11] S&P Global Commodity Insight (2022). EU's ETS for shipping to start from 2024, include methane in emissions accounting.

[12] S&P Global Commodity Insight (2022). EU's ETS for shipping to start from 2024, include methane in emissions accounting.

[13] S&P Global Commodity Insight (2022). EU's ETS for shipping to start from 2024, include methane in emissions accounting.

[14] European Parliament (2022). Revision of the EU Emissions Trading System.

[15] S&P Global Commodity Insight (2022). EU's ETS for shipping to start from 2024, include methane in emissions accounting.

[16] European Parliament (2022). Revision of the EU Emissions Trading System.

[17] CE Delft (2022). Maritime shipping and EU ETS: An assessment of the possibilities to evade ETS costs.

[18] European Parliament (2022). Revision of the EU Emissions Trading System.

[19] Bunkerspot (2022). Europe: Negotiators hammer out provisional deal to bring shipping into the EU ETS.

[20] Safety4Sea (2022). The impacts of the inclusion of the maritime sector in the EU ETS.

[21] Carbon Market Watch. How can the EU Emissions Trading System drive the aviation sector’s decarbonization?

[22] 人民日报 (2018). 海运拉近中国与世界的距离.

[23] 中华人民共和国海事局 (2021). 海事系统“十四五”发展规划.

[24] 中华人民共和国海事局 (2022). 关于印发船舶能耗数据和碳强度管理办法的通知.

[25] 中新网 (2022). 中国将于2023年全面实施船舶温室气体短期减排措施.

[26] 澎湃新闻 (2022). 推动航运业加快向低排放或零排放转型 我国航运绿色发展任重道远.

[27] 邓红梅,严良,李涛 (2022). 航运业加入碳交易市场的形势需求及挑战[J].交通节能与环保.

作者：

孙 源   中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理

孙源希 中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员

郭敏平 中央财经大学绿色金融国际研究院粤港澳大湾区绿色金融研究中心副主任