欧盟碳边境调节机制的影响及应对措施

欧盟所提出的碳边境调节机制正在加速推进，这一以“碳泄露”名义的税制，作为出口大国的中国该如何应对？

文 | 陈向东 左鹏 

作者分别系中国电力工程顾问集团国际工程有限公司党委副书记、执行总经理 ， 中国电力工程顾问集团国际工程有限公司国际能源规划咨询中心副总经理

绿色是欧盟当前最重要发展目标之一，为应对高碳排放产业从发达国家转向发展中国家产生碳泄漏，从2006年开始，欧盟主要国家就尝试将边境调节机制理论借鉴至碳排放领域。自从2019年12月欧盟在“绿色新政”中首次正式提出碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism CBAM），其推进速度明显加快（见表1）。

欧盟碳边境调节机制加速实施

2021年7月14日，欧盟委员会通过了CBAM提案，首批将对五个（水泥、电力、农药、钢铁和铝相关产品）碳泄漏风险最大的类别征收碳关税，且只限原材料。CBAM法规规定了2023年至2025年的三年期间作为过渡期。过渡期内，进口商只需要报告进口产品的数量以及其相应的碳含量，并不需要购买相应的进口许可。过渡期结束后，CBAM将自2026年1月1日起全面实施，欧盟将正式开征五大行业的碳关税。

2022年5月17日，欧洲议会环境、公众健康和食品安全委员会（ENVI）通过了比欧委会CBAM提案更为激进的CBAM法案，包括将CBAM正式实施时间提前至2025年；扩大行业范围（新增覆盖机化学品、塑料、制氢）；在2030年之前将欧盟碳市场（EU-ETS）所有行业纳入CBAM机制；为更好地反映工业生产中的二氧化碳排放成本，纳入制造商使用的外购电力、热力产生的间接排放等。ENVI提出的此项CBAM法案经过欧委会、欧洲议会和欧盟理事会三方正式审议后，将正式立法生效。

2022年6月22日，欧洲议会表决通过了CBAM法案的修正案文本，主要变化是起征日期从2026年推迟到2027年，扩大了征收范围并纳入了间接排放，表明欧洲实施CBAM的坚定态度和加强实施力度的决心。

各国对CBAM的态度

大部分发达国家对欧盟CBAM持支持或开放态度，例如，欧洲、美国、日本等，形成碳关税共识或将导致发达国家采取集体行动。2021年美国提出了自己的碳边境税计划，为防止“碳泄漏”，拟对出口至美国的商品征收碳关税。英国也宣传将在轮值国主席时，倡导七国集团组建碳关税联盟。加拿大政府提出将设置碳边境税，并同美欧交换意见。日本拟于2022年提出碳定价初步方案，并试图建立美欧日三方碳边境调节机制框架。

发展中国家普遍对欧盟CBAM持反对或谨慎态度。欧盟CBAM的实施会加大发达国家与发展中国家的收入差距，大多数发展中国家认为欧盟CBAM是不公平的单边贸易保护行为，不仅违反了WTO的规则，也不符合《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》的原则和要求；欧盟打着应对气候变化的幌子，违反自由贸易相关规定，建立贸易壁垒。

2021年11月气候大会上，委内瑞拉、俄罗斯、土耳其、智利、中国、南非等国明确反对CBAM。印度、巴西等国认为欧盟CBAM破坏了国际气候政策中“共同但有区别的责任”原则。中国认为碳关税具有歧视性和不公平性，扰乱了国际经贸秩序，阻碍了全球经济在后疫情时代的复苏与振兴。

CBAM的主要影响

欧盟CBAM将对全球贸易及能源使用产生系统性影响，尤其是CBAM正式实施后极有可能引起连锁反应，部分发达国家跟进CBAM政策，制定自身的CBAM法案，部分发展中国家为降低成本，也有可能选择对等征收碳关税。CBAM《提案》修正草案拟增加隐性碳价抵扣规则，使得欧美等发达国家能够互认碳成本，为其共同制定以低碳排放为标准的全球贸易规则提供了依据。这将促进创建低碳产品贸易（限制高碳产品贸易）的全球贸易规则，加大对出口型国家的影响，削弱发展中国家出口价格优势，形成低碳贸易壁垒。

CBAM采用国际通常做法，用碳排放量作为碳关税的税基，按化石燃料消耗量折算的CO2排放量为计税依据。排放量的计算公式如下：

排放量（吨CO2）=质量（吨、兆瓦时）×排放强度（吨CO2/吨、吨CO2/兆瓦时）

上式中碳排放强度优先采用进口产品的实际直接排放（指企业直接控制的生产过程排放）强度。若实际排放强度无法核实，则采用默认排放强度。默认排放强度以应税商品在出口国的平均排放强度加成一定比例来确定，加成比例尚未明确。若出口国无法提供可靠碳排放数据，则参照欧盟同行业中排放强度最高的10%的企业的数据来确定。这将对碳核算体系尚不完善的国家带来更大的负面影响，或增加碳关税的缴纳。

电力生产过程中的碳排放是二氧化碳的主要来源之一。若某国火力发电（特别是煤电）占比较高，根据欧盟ENVI“高配版”CBAM税费要求，不仅适用于进口产品的直接排放，还适用于间接排放（指生产过程中所用电力的排放）与外购原材料的排放，这将对采用煤炭发电生产的具有高碳泄漏风险的高耗能产品产生显著影响。

另一方面，CBAM还规定了碳关税抵扣，即为避免进口产品被双重征税，在应税碳排放量中需扣除进口产品在其生产国已经支付的碳排放额度。若出口国本身没有建立完善的碳交易体系和碳税制度，则无法享受碳关税抵扣，也将因此而多支付碳关税。

利用多区域投入产出模型，可以定量模拟分析国家之间贸易的流向以及CBAM政策对国家产业贸易的影响。多区域投入产出模型如下图所示，其中设定的区域数为m，每个区域的行业数为n。

从横向的角度来看，代表各个区域的各个行业的中间产品和最终产品在不同区域以及行业的中间产品需求以及最终消费需求的分配量；从纵向看，代表各个区域的各个行业中中间产品的投入来自其他区域和行业的投入量，以及各个区域各个行业的最终消费需求来自各个区域和行业的价值量。

根据多区域投入产出模型的计算分析，从欧盟角度看，结果表明中国、印度、南非、巴西等国将是受CBAM影响较大的发展中国家，这与联合国的测算结果基本一致（如下图）。

CBAM的应对举措世界各国根据自身的产业结构、出口情况、碳排放强度等因素，综合评价CBAM对国家经济、对外贸易等产生的影响，根据成本最优原则，可以采取被动和主动应对两种方式，如下图所示。

对于出口商品碳排放较低、未被CBAM征税品类覆盖或出口商品总量占比GDP不高，从而缴纳碳关税较低、影响相对较小的国家，可采用被动应对的方式，即不采取应对措施，或主动缴纳CBAM税费。

对于出口商品碳排放较高、出口总量较大，导致应缴碳关税金额高、影响相对较大的国家，应采取主动应对措施，准确核算并降低碳排放，将CBAM对经济效益的负面作用降至最低。

一是对等征收。有学者指出CBAM某种程度违反了“共同但有区别的责任”原则，欧盟是借防止“碳泄漏”之名，行贸易保护之实，建立了一种新的贸易壁垒，企图借此主导全球绿色贸易新趋势。这种单边增加关税的行为，极有可能引起一系列连锁反应。为了弥补本国在碳关税的支出，降低缴纳CBAM税费成本，对等征收碳边境调节税，将成为贸易大国的选项之一。

二是建立标准化的碳排放核算体系。由于碳排放核算标准和数据基础不统一，无法保障通过CBAM降低碳泄漏的其透明度和可靠性。同时因为碳排放核算成本较高，核算隐含碳需要额外的人力、技术、行政成本，导致出口型的发展中国家更大的经济负担。因此建立标准化的碳排放核算体系，充分考虑不同国家生产工艺和原材料的差异，更加准确和透明地核查碳排放水平，能够更好保障CBAM的公平性，帮助出口国准确锁定碳排放优化目标，提高碳排放优化能力，实现更加绿色发展。

三是采用碳减排措施，降低碳排放强度。一方面需要推动煤炭等化石能源的清洁高效利用。例如煤炭清洁利用主要包括两大途径：高效且低排放的供热发电与由燃料转变为原料。加强煤炭高效燃烧，应用超低排放煤炭燃烧技术，或采用CCUS等二氧化碳捕集技术，回收二氧化碳并再次利用；采用先进煤化工技术，通过煤制油、煤气化、煤制氢，实现煤炭资源安全环保、经济高效利用。

另一方面，通过优化能源结构，降低高耗能产品的碳排放。若CBAM纳入对产品生产过程中间接排放的征税，将对铝、玻璃、造纸等碳泄漏风险较高的高耗能产品产生较大影响。结合东道国资源禀赋，通过与碳汇等其他减排措施的经济性分析，开展能源电力规划和电力系统优化设计，加大风、光、水等可再生能源“绿色电源”比例，推进煤电的节能降碳改造和灵活性改造，推动煤炭和新能源优化组合，强化电力系统稳定性，提高可再生能源安全消纳能力，实现减排降耗与煤电的有序退出，削弱CBAM对间接排放征税的影响。

四是建立全球化的碳排放权交易市场。通过完善国内碳市场，将CBAM覆盖的行业纳入碳定价机制；设立碳税机制，引导企业降低碳排放，制定和选择合适的减排路径来实现低碳发展，避免在产品出口过程中因高碳排被征收高昂的碳关税；采用植树造林、植被恢复等碳汇措施，通过碳汇交易，作为对碳配额交易的补充手段。同时，探索建立全球化的碳市场，通过碳排放权跨国交易机制，将绿色能源比例较高国家的低排放优势，以“碳票”的形式交易至电力生产碳排放较高的国家，实现碳排放成本的全球平均化。