来自美国的碳关税新设计：从惩罚低碳价转向惩罚高碳含量

文 | 吴必轩

2022年6月7日，美国民主党参议员怀特豪斯（Sheldon Whitehouse）联合另外三位民主党参议员向参议院金融委员会提交了一个设立碳边境调节机制（CBAM，俗称碳关税）的立法提案，名为《清洁竞争法案》（Clean Competition Act，下简称CCA）。这个提案呈现了一种明显不同于欧盟碳关税的新设计。此外，相较于此前出现的“美国版碳关税”方案，CCA的最大的亮点在于它所规定的碳税义务，既适用于高碳的进口产品也适用于高碳的美国产品。虽然目前CCA的文本还没有公开，但鉴于其特殊意义，笔者暂根据已掌握的信息对其略作介绍和分析。

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一. 《清洁竞争法案》的碳关税基本设计

CCA的基本逻辑是，以美国产品的平均碳含量为基准线，对碳含量超过基准线的进口产品和美国产品均征收碳费。

1. 产品范围

在CCA下，碳税的征收对象是一些能源密集型的初级产品，包括化石燃料、精炼石油产品、石化产品、化肥、氢气、己二酸、水泥、钢铁、铝、玻璃、纸浆、纸张和乙醇。

2. 碳含量基准线

生产上述初级产品的美国企业，如果负有向美国环保署（EPA）报告温室气体排放量的义务（即GHGRP报告义务），则须向美国财政部报告其排放量、电耗和产量。根据这些数据，美国财政部将计算出每一种美国产品的平均碳含量（覆盖范围一和范围二排放），并以此作为基准线。在2025年至2028年期间，这个基准线每年下调2.5%。从2029年起，基准线每年下调5%。

3. 对高碳美国产品和进口产品均征收碳费

从2024年开始，不论是美国产品还是进口产品，如果其碳含量低于基准线（即美国同类产品的平均水平），则无需缴纳碳费。反之，如果碳含量超过基准线，则对超出部分征收55美元/吨的碳税。这个碳税标准每年上浮5%。

4．进口产品范围向下游延伸

在2024和2025年，进口碳税只适用于上面第1点提及的产品范围，即一些能源密集型的初级产品。但是从2026年起，产品范围开始向下游延伸——如果进口的加工产品中含有500磅的涉税初级产品，也要被征收碳费（例如，如果一台进口机床中的钢铁含量达到500磅，也要缴纳碳费）。到2028年，这个门槛将进一步降低到100磅初级产品。

那么对于美国生产的加工产品，如果含有500磅美国生产的涉税初级产品，是不是也要收碳税呢？目前看是不用。这里的逻辑似乎是，美国生产的加工产品已经从其上游初级产品那里继承了碳税成本。但其实这里有漏洞，因为美国的垂直整合企业有可能规避掉高碳初级产品的碳费。

CCA还规定，加工产品的原产地以其包含的初级产品决定；加工产品中如包含多种初级产品，则其碳费为各种初级产品的应缴碳费之和。这一定会引出一系列非常复杂和棘手的技术问题。不过现在是碳关税的拓荒时代，既然没有任何国际规则和共识，各国都可以充分发挥创造力。

5. 如何确定进口产品的碳含量

进口产品的碳含量采用原产国的行业平均碳强度。如果原产国的排放数据不可靠或无法验证，则采用该国整体经济的碳强度（economy-wide carbon intensity）。而“来自透明经济体的生产者”可以使用自己的碳强度，也就是说不使用行业平均值。最后这一句话非常眼熟，似乎又预示着某种“非市场经济”待遇。

6. 出口退税和“穷国”豁免

美国生产的初级产品在出口时可享受碳税返还，但美国生产的加工产品则无此待遇。另外CCA还规定，对来自最不发达国家的进口产品实行豁免。

二. 《清洁竞争法案》的设计或许比欧盟的CBAM更合理

《清洁竞争法案》体现了不同于欧盟CBAM的一种新的碳关税设计。欧盟CBAM是针对进口产品的全部“内嵌排放”（embedded emissions）征收边境碳税。而CCA则是仅对进口产品超出基准线（美国同类产品的平均碳含量）的那部分排放征收边境碳税。换言之，欧盟CBAM是对进口产品的“绝对碳含量”征税，而CCA则是对进口产品的“相对碳含量”征税。

这两种不同的碳关税设计会产生截然不同的效果。由于欧盟CBAM征收的边境碳税是完全镜像欧盟的碳价，所以整个政策的背后逻辑是，所有进口产品的单位碳排放成本必须与欧盟产品的单位碳排放成本持平。在欧盟的措施下，中国生产的钢铁即使比欧盟的钢铁更“绿”，也无法免交碳关税。但是另一方面，由于欧盟在计算边境碳税时要扣除进口产品在本国已支付的碳价，所以只要中国的碳价与欧盟的碳价相同，那么不论中国钢铁的碳含量是高还是低，都可以完全免交碳关税。这种政策设计的客观效果就是刺激各国的碳价上升至与欧盟相同或接近的水平。

再看CCA的情况。由于CCA关注的是“相对碳含量”，所以只要中国生产的钢铁和美国钢铁的平均水平一样“绿”，那么在进入美国时就可以免交边境碳税。这个结果并不受中国碳价高或低的影响。所以在CCA下，国外生产者会有更大的动力去降低自己的碳含量，这比去影响本国碳价要现实的多。虽然欧盟CBAM也有向国外生产者传递减碳压力的效果，但它更直接的效果是惩罚低碳价国家的生产者。相比之下，CCA并不关注外国碳价，它直接惩罚高排放的国外生产者，但同时也惩罚高排放的美国生产者。

三. 其他

笔者认为，CCA的设计者选择“相对碳含量”是很聪明的一招，它绕开了美国没有碳价的问题。

对进口产品征收碳关税需要一个参照物，或者说一个理由。在欧盟的CBAM下，这个参照物是欧盟的碳价，也就是欧盟产品的碳成本。CBAM的逻辑是，进口产品的碳成本如果低于参照物，就会发生“碳泄漏”（欧盟产业外迁），就会有不公平竞争，所以要通过征收碳关税来抬高进口产品的碳成本。

但是到了美国这里，就拿不出碳价做参照物，因为美国既没有全国性碳市场，也没有碳税。怎么办？美国的立法者起初一直纠结于确定美国产品的碳成本。去年7月19日，在欧委会的CBAM方案公布后5天，美国的两位议员就拿出了一个美国版的碳关税立法提案“FAIR法案”。它以美国企业承担的环境合规成本作为碳成本。这个说法非常牵强，而且环境合规成本也很难量化。

现在CCA的设计者跳出了这种思维定式，不再纠结于碳成本，直接把美国产品的平均碳含量作为参照物。从可操作性上看，这比量化美国产品的碳成本要简单一万倍。当以平均碳含量为参照物时，CCA的逻辑就变成了：进口产品必须和美国产品一样“绿”。如果产品不够“绿”，不管它是进口的还是美国生产的，都要征收碳税。由于这个碳税并不来自于一个客观参照物（例如碳市场价格），所以它可以是55美元/吨，也可以是155美元/吨，只要平等地适用于进口产品和美国产品就没有问题。

最后说一下预后。对碳关税的质疑主要来自共和党。但笔者的感觉是共和党议员的态度正在发生潜移默化的转变。越来越多的共和党人开始对碳关税持 开放的态度，这与一年前的情况明显不同。目前碳关税已经吸引了民主与共和两党议员的兴趣。虽然现在预言美国的碳关税立法前景还为时尚早，但整个天平正在向支持的一边缓慢倾斜。

(本文作者为中国碳中和50人论坛特邀研究员，公众号“气候变化与贸易规则”的作者)