将欧盟排放交易体系延展到海运会使全球二氧化碳减排的努力大打折扣
西蒙·贝内特 (Simon Bennett)，国际航运公会副秘书长
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2019年12月，欧盟(EU)公佈了《欧洲绿色政纲》(European Green Deal)及提议，把欧盟排放交易体系 (EU-ETS)扩展到海运业。这包括前往欧盟各个国家港口进行贸易的非欧盟旗船舶, 以及欧盟旗船舶，都要处理碳补偿及采购补贴的问题。从根本上说，这是由于欧盟委员会(European Commission)新任主席冯德莱恩（Ursula Gertrud von der Leyen）的个人意志，是她实践之前向欧盟寻求任命时所作出的宣言。
鉴于国际海事组织(IMO)自2018年采用开创性的温室气体减排策略(greenhouse gas reduction strategy)所获取的进展，除了从非欧盟海运公司获得收入外, 欧盟的此项倡议是没有任何其他积极意义的。由于该提议可被视为对国际贸易的地域性税收, 因此非欧盟国家政府对此单方面的提议感到非常担忧。
但是，除非欧盟国家拒绝该提议，真正的担忧是该提议对已经有效的海上运输规则和IMO未来权限产生深远的影响。这有可能会完全地破坏IMO成员国迄今为止为了降低在海上货物运输中排放二氧化碳所做的一切努力。
于任何有可能破坏全球谈判降低乃至消除全球海运二氧化碳排放量, 及两年前经过包括欧盟国家在内的所有IMO成员国艰苦谈判而签署的，由IMO制定的策略区域法规, 全球海运业都应该明确予以反对。IMO最近关于减少现有船队排放二氧化碳措施所进行的讨论, 凸显出包括中国、巴西及印度等海运大国都致力于维护IMO的权威和长远发展。
即使欧盟国家仅占全球海运业二氧化碳总排放量的15% ，但一旦EU-ETS扩展到海运业，非但不一定会减少二氧化碳排放量，反而可能会对有副作用。尽管同期贸易量有所增长，但前述总排放量15%与2008年相比已大幅度减少。如果IMO不能继续领导採取进一步的全球行动，那么海运业的总排放量很大机会可能偏离目前的下降趋势。
欧盟委员会可能会争辩指，EU-ETS有助实现海上运输的区域性减排目标。但是，如果该提议破坏了全球海运业对减低总排放量的努力，那么实现这些区域目标真的可以被视为成功吗？除了通过非欧盟公司筹集资金以外，还有什么其他意义呢？因此，欧盟需要非常仔细地考虑把海运纳入EU-ETS中，对损害IMO将来发展的程度。
根据《巴黎协定》, 欧盟国家对二氧化碳减排做出致力履行的国家贡献, 并不涵盖国际航运的排放。因此，将EU-ETS延展到航运, 对每个欧盟国家履行的承诺没有直接的影响。不管怎样，将贸易船舶国际性地纳入EU-ETS可能会树立令人忧虑的先例，并导致IMO的谈判推迟，甚至脱离轨道。
许多非欧盟国家的政府可能会合理地问, 如果欧盟成员国正在积极地追求自己的议程，为什么他们仍要继续花费政治资本和时间来谈判进一步的全球措施。欧盟委员会的提议亦增加了与非欧盟国家发生贸易争端的风险, 特别是当该提议被视为只是一项税收措施，而非真正减少全球海运的排放量。
针对由于新冠肺炎疫情造成的经济损失，欧盟委员会在2020年5月27日提出一项计划专门把EU-ETS扩展到海运及航空业，包括出售碳配额，当中价值可达数十亿欧元，以作为支持欧盟复苏的主要收入来源。
可是，在更早之前欧盟尝试将ETS应用于国际航空业时, 就曾在欧盟贸易伙伴之间产生巨大争议，当时包括中国、印度及美国在内的多个国家曾以取消空客飞机订单为手段，最终迫使欧盟未能实行航空业的ETS。EU-ETS在欧洲航空的应用为欧盟国家带来很多收益，但并未减少该行业的排放。与海运相比，尽管海运贸易有所增加，但船舶的绝对温室气体排放量却在同期显着降低。
欧盟现在需要决定, 通过海运业(包括非欧盟国家的海运公司)产生的收入支持其财务要求, 是否比欧盟成员国已经同意的全球范围内对海运进行脱碳目标更为重要。
我们无法列出EU-ETS的所有负面影响。除了破坏IMO的未来进展外，还有很高的碳泄漏的风险。在EU-ETS范围外, 增加运输中的二氧化碳排放量，并导致市场严重扭曲。为了限制购买配额的需要，许多船舶可能会在欧盟以外的港口转运货物，例如扩建摩洛哥丹吉尔港或英国的港口，因爲这些港口在2020年后可能不属于EU-ETS的范围内。
与陆路运输一样，海上运输主要由中小航运企业组成。但欧洲议会建议继续将陆路运输排除在EU-ETS之外，虽然陆路运输的碳效率远低于海运。因此，欧洲议会环境委员会近期投票赞成将海上运输纳入EU-ETS的举动是令人费解的。
欧盟委员会预计今年将对其提案的影响进行正式的评估。针对此项评估，ICS将与欧洲共同体船东协会(ECSA)紧密合作，力求对此提供建设性的意见。
(完)
12-21 来源：张恩瑜 船舶技术法规研究中心
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