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谈港口国船舶污染物接收设施问题报告的处置

随着港口规模和吞吐量的快速发展,船舶数量众多、活动范围广、流动性强,已成为交通运输行业的重点污染源,若未经处理直接排放,会对周边水域环境造成严重影响,因此必须采取有效手段进行接收处置。

2018年10月期间,国际航行船舶“A”轮在中国“B”港口靠泊期间,向船舶代理“C”、港口污染物接收单位“D”询问了本港是否可以开展船舶留存污染物的岸上回收,在接收到污染物接收单位“D”不能作业的答复后,该轮向船期国报告了中国“B”港不具备船舶留存污染物接收处理能力的报告。通过国际海事组织(IMO)全球综合航运信息系统(GISIS)的港口接收设施模块的宣称不足栏目内容内能查询到全球港口船舶污染物接收设备不足报告。国际航行船舶发现港口国船舶污染物接收设施不足时,向船旗国报告,再反馈给港口国进行履约情况检查完善。这种通过国际海事组织的履约监督机制,促进了对港口国的监督,为国际航行船舶提供有效的接收设施提供了保障。对存在的港口国船舶污染物接收设施问题报告,国内各有关部门应加强调查处理,明确履约工作上的重点。


图片来源网络仅供示意

一、港口国提供船舶污染物接收设备的背景

港口船舶污染物接收处置主要为船舶垃圾、生活污水、含油污水、含有毒有害物质污水。

(一)国际公约背景。为有效降低对海洋的污染,确保船舶污染物的岸上回收,公约各缔约国承诺在各开放港口建立船舶污染物接收设施(PRF),用于接收船舶产生的、不能排放入海的残余物且应充分满足到港船舶的正常需要而不引起船舶的不当延误。从《经1978年协定书修订的1973年国际防止船舶造成污染公约》(MARPOL73/78)、《船舶压载水和沉积物控制和管理国际公约》(压载水公约)、《控制船舶有害防污底系统国际公约》(防污底公约)和《2009年香港国际安全与环境无害化拆船公约》(拆船公约)都有提供接收设施的相关条款。为了达到保护海洋环境、同时促进航运业发展得目标,公约赋予了缔约国为船舶污染物提供接收设施的责任和义务,在上述公约中都规定了港口建立船舶污染物接收设施的要求。对于特殊区域内或毗连特殊区域的港口,由于更严格的排放限制,接收设施的要求更高。

(二)国内法律法规背景。《中华人民共和国海洋环境保护法》第六十九条规定:港口、码头、装卸站和船舶修造厂必须按照有关规定备有足够的用于处理船舶污染物、废弃物的接收设施,并保持设施出于良好运行状态。《中华人民共和国防治船舶污染海洋环境管理条例》第十二条规定及《中华人民共和国船舶及其有关作业活动污染物海洋环境防治管理规定》第八条规定均对船舶污染物、废弃物的接收作了要求。

(三)实施方案背景。2015年国务院印发的《水污染防治行动计划》要求,加强船舶污染控制;加快垃圾接收、转运及处置设施建设,提高含油污水、化学品洗舱水等接收处置能力及污染事故应急能力;位于沿海和内河的港口、码头、装卸站及船舶修造厂,分别于2017年底前和2020年底前达到建设要求。同年8月,交通运输部印发了《船舶与港口污染防治专项行动实施方案(2015-2020年)》,提出“推动各港口、船舶修造厂所在地交通运输(港口)管理部门,完成本区域船舶污染物接收、转运及处置能力评估,编制完善接收、转运及处置设施建设方案”。为加快推进船舶污染物接收、转运及处置能力建设,2016年4月交通运输部办公厅印发了《关于开展港口船舶污染物接收处置有关工作的通知》要求“2016年6月底省级交通运输主管部门组织港口所在地交通运输管理部门开展辖区内沿海港口船舶污染物接收、转运及处置能力评估,以省为单位形成评估报告报部”。2016年8月,交通运输部办公厅印发了《港口和船舶污染物接收转运及处置设施建设方案编制指南》。

目前,我国大部分港口船舶污染物主要由船舶污染物接收单位接收,在船舶靠港时进行。部分港口存在规划建设中,重港口建设,轻船舶污染物接收处理设施建设的情况,可能会造成船舶污染物接收单位接收后,处理不了的情况。因此,加强港口船舶污染物接收能力的监督尤为重要。

二、港口国船舶污染物接收设备问题报告的背景

为了确保对港口国已提供船舶污染物接收设备承诺的监督,2018年3月1日,国际海事组织(IMO)海洋环境保护委员会MEPC.1/Circ834/Rev.1通过了《船舶污染物港口接收设施提供者和使用者综合指南》(consolidated guidance for port reception facility providers and users)决议,为了处理长期存在的船舶污染物港口接收设施不足的问题,海环会通过了上述的指南,旨在为《国际防止船舶造成污染公约》(MARPOL)规定的船舶污染物的岸上回收提供良好实践做法。在船舶及港口运营者责任章节内容中,国际航行船舶在发现港口未具备接收设施时,可向船旗国报告港口国未具备接收设施的情况,并需在全球综合航运信息系统(GISIS)系统内反馈港口国的调查情况。

船舶报告的接收设施问题分类有:无接收设施;不适当的延误;设施不可使用;不便捷的使用地点;船舶须移泊产生延误或费用;设施使用费用昂贵及其它。通过国际航行船舶对港口国船舶污染物接收设施不足的报告,对处理长期存在的接收设施不足问题起到了很好的促进作用。

三、被宣称不足事件的港口船舶污染物接收问题调查

(一)船舶污染物接收单位的调查。港口国海事机构人员就“A”轮宣称船舶残油接收设备不足事件向港口船舶代理公司“C”、清污单位“D”进行了调查。调查情况显示,按照《防治船舶污染海洋环境管理条例》、《船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》,“B”港污染物接收单位均持有与其开展业务相应的工商营业执照和港口经营许可备案证明,制定了安全与防污染相关的文件、制度、预案和操作规程,配备与其作业能力相应的防污染设施设备,从事作业的船舶均由船舶检验机构检验,持有相应的船舶检验证书,按照船舶最低配员要求配备满足作业要求的船员,三家作业单位及其船舶、人员、接收处理能力均符合《船舶残油接收和船舶清舱作业单位接收处理能力要求》(JTT 673-2006 )的要求。具备在辖区开展与其工商营业执照和港口经营许可证相适应的船舶残油接收与处置作业能力。通过备案资质、每月作业情况报备、日常海事检查等的检查,辖区清污单位作业能力全年都保持有效,且根据其作业及船舶残油接收情况也能表明本港具备船舶残油接收能力。

(二)船舶污染物转运、处置单位的调查。按照本港船舶污染接收、转运、处置联合监管制度的要求,由港口、环保、交通等单位也分别对转运、处置单位进行了调查,表明本港具备船舶残油接收能力。

四、造成国际航行船舶报告本港船舶残油接收设施不足的原因

(一)船舶代理“C”不熟悉国际航行船舶遭遇船舶污染物接收设施问题时的申诉权利。船舶代理没有将辖区全部污染物接收单位的信息提供给船方,未能提供“B”港船舶污染物接收单位的完整、可选信息供船方选择。“B”港船舶污染物接收单位的信息均在“B”港各船舶代理间进行过宣传。

(二)船舶污染物接收单位“D”与其他船舶污染物接收单位之间还未能形成信息沟通机制。该轮在通过船舶代理“C”询问“B”港污染物接收单位是否可以开展船舶残油回收作业时,只是询问了众多具备船舶污染物接收能力单位的其中一家单位“D”。船舶污染物接收单位“D”答复不能开展作业后,“A”轮没有向其他具有清污能力的单位进行问询。辖区污染物接收单位之间还未能形成信息沟通机制。船舶污染物接收单位“D”不能开展船舶污染物接收作业时,也未向备案的“B”港港口管理机构、海事机构报告。

(三)“A”轮未进行申诉。在向船期国宣称港口国“B”港船舶污染物接收设施不足前,未向“B”港海事主管机关进行申诉,以便寻求解决途径。

综合分析此次问题报告,不属于港口不具备船舶污染物接收处置能力,但也需引起港口各相关部门的重视。一方面是现有接收、转运、处置能力的评估,确保生产安全不掉链,另一方面是接收、转运、处置能力的规划建设,确保为港口发展提供持续保障。

五、港口国船舶污染物接收设施问题报告调查与措施建议

(一)联合港口、环保等单位共同开展辖区船舶污染物接收、转运、处置各环节单位的作业能力评估。具体涉及船舶污染物接收单位的所属作业船舶、人员是否就位、符合作业标准;转运船舶、车辆是否达到作业标准,并运行正常;污染物处置单位作业是否正常,是否存在停产的情况。分析接收、转运、处置环节是否存在重大问题,引起港口不能具备船舶污染物接收处置。并将评估情况及时通报有关部门,以便提前采取措施。

(二)要求各辖区污染物接收单位进一步将自身的清污能力通过各种方式向船方、船舶代理进行宣传。并告知污染物接收单位,外轮具有在未能进行作业时的相关申述权利,如有不能开展残油作业的情况发生时,应主动向海事机构反映存在的问题。

(三)向辖区船舶代理宣贯船舶污染物接收设施问题的船方权利义务。告知辖区船舶代理,外轮具有在未能进行船舶污染物接收作业时的申述权利。如有船方申诉不能开展相关作业时,船舶代理应主动向海事机构反映存在的问题。

(四)在各海事窗口加强船舶污染物接收设施问题的船方权利义务宣贯。避免船方申诉问题没有得到有效的处置。

六、港口国船舶污染物接收设施问题履约建议

港口国船舶污染物接收设施问题履约不是海事部门一家单位的责任,还涉及到港口、环保、交通、规划等部门,是一项系统工程。

(一)形成多方参与的船舶污染物接收处置能力建设和评估机制。根据现有港口码头、修造船厂和船舶污染物接收处置的基本情况以及相关设施的运行管理情况,形成港口、环保、交通、规划、海事等多方参与的对生活污水、油污水、生活垃圾和化学品洗舱水四大类污染物的接收处置能力进行整体评估,并对污染物接收转运和处置的全过程监管。在设施建设上应以省级规划建设危险废物利用处置工程,加强废弃物循环经济建设与技术、经济政策帮扶。港口部门应推动将船舶污染物接收设施建设纳入港口生产设施建设;环保部门应加强废弃物循环企业的生产安全管理;交通部门应加强转运企业的资质审查,确保清洁转运;规划部门应加强港口,乃至省市一级整体污染接收的规划设计建设;海事部门重点是加强船舶污染物接收单位的管理,确保其保持作业能力,保障船舶污染物的清洁回收。

(二)定期核查污染物接收单位的污染物接收能力。按照事中事后监管要求,根据《防治船舶污染海洋环境管理条例》的规定,每半年对污染物接收单位开展一次联合监督检查工作,核实接收单位是否满足相关要求,是否具备相应作业能力。要求船舶污染物接收单位在不能开展作业时,要主动向港口管理、海事机构报告。

(三)做好污染物接收的现场监管。按照《中华人民共和国船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》要求,作业单位在开展作业前,将作业时间、作业地点、作业单位、作业船舶、污染物种类和数量以及拟处置的方式及去向等情况向各相关部门报告;做好污染物接收每月备案工作。按照《中华人民共和国船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》第十九条,船舶污染物接收单位应当将接收的污染物交由具有国家规定资质的污染物处理单位进行处理,并每月将船舶污染物的接收和处理情况向相关部门备案。

(四)形成合力,加强船舶污染物接收、转运、处置联合监管制度的落实。按照《交通运输部办公厅 生态环境部办公厅 住房和城乡建设部办公厅关于建立完善船舶水污染物转移处置联合监管制度的指导意见》,目前各港口均已实行船舶污染物接收、转运、处置联合监管及联单制度,海事、港口、环保、城建等单位应形成监管合力,确保污染物岸上回收、处置清洁,监管方式可依托环保局开展的危险废物综合监管平台,实施动态管理,各相关部门应推动建设统一便捷的联合申报、监管平台。

来源:广西海事局黄小军 国际海事研究危防分委会

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