我国加入《香港公约》的影响及对策

摘要：《香港公约》即将生效，我国作为国际海事组织的A类理事国，需分析加入该公约的可行性。介绍我国拆船相关的法律体系，分析我国加入《香港公约》的影响及应对措施，提出相应的工作建议，为我国加入《香港公约》各方应做的准备工作提供参考。

关键词：《香港公约》；船舶拆解；环保；有害物质

 一、引言

20世纪末，全球拆船业引发的安全、环保和从业人员健康问题受到了国际社会的高度关注。1998年应挪威政府提议，IMO开始审议有关拆船的国际统一规则。2008年拆船公约草案文本形成，应中国政府请求，国际海事组织 ( IMO ) 于2009年在香港召开了“安全与无害环境拆船外交大会”，并顺利通过了《香港国际安全与无害环境拆船公约》( 下称《香港公约》)。《香港公约》适用于悬挂缔约国国旗500总吨及以上国际航行的船舶和缔约国所属的拆船设施。该公约一旦生效即要求每艘新船应存放一份有害物质清单。现有船5年内或在拆船前 ( 取早者 )，制定清单列出有害物质，并在整个营运寿命期间保持更新；船舶在初次检验、换证检验或附加检验合格后，签发“国际有害物质清单证书”；船舶在退役前和拆船开工前经检验合格，签发有效期不超过3个月 ( 必要时可延期 ) 的“国际适合拆船证书”；在拆船开始前，拆船厂编制拆船计划，获得主管当局或认可组织批准；拆船完成后，向监管部门提交完工报告。

《香港公约》的影响深远，其率先引入“船舶有害物质全生命周期管理”的理念，从设计建造、运营管理和无害拆解等方面对船舶整个生命周期作了较为详细的强制性规定。该公约的出台，结束了长期以来全球拆船业缺乏统一的安全与环保国际标准的时代，可促进全球的船舶配套、修造船、航运、拆船及废弃物处置行业逐步向绿色环保转变，最终实现公约“有效解决与拆船有关的环境与安全问题，保证营运寿命已终止的船舶顺利退役”的目标。

截至2023年6月，随着孟加拉国和利比里亚加入《香港公约》，其生效条件已满足，将于2025年6月正式生效，而我国 ( 包括香港地区 ) 尚未批准该公约。我国是IMO的A类理事国，在国际海事事务中扮演着重要角色。在《香港公约》即将生效之际，研究该公约对我国造船业、航运业和拆船业的潜在影响，分析我国加入的可行性及需要做的准备工作十分必要。

二、我国拆船相关法律体系

IMO通过《香港公约》后，2009年以来还出台了若干拆船安全与环保导则；同时，欧盟于2013年出台《欧盟船舶回收条例》。这些标准构建了拆船业的国际标准体系，有利于各国加强对拆船业的有效管控，减少拆船给环境、职业健康和安全带来的风险。

2017年，我国生态环境部牵头修订了《防止拆船污染环境管理条例》，其界定了监管部门的职责，对拆船厂的选址与建设、环评、设施设备、拆船作业等环节进行了规范和指导。国家标准《船舶与海上技术 拆船管理体系 拆船厂安全与环境无害化管理体系规范》( GB/T 33800—2017 ) 对拆船厂安全与环保管理体系的建设提出了明确的要求。2023年修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》( 下称《海洋环境保护法》) 将有关船舶拆解安全和无害化处置、船上有害物质的使用等原则性要求纳入其中，还分别对主管部门机构、航运公司、拆船厂提出了相应要求。

为做好中国籍船舶全生命周期控制，减少船用有害材料给生态环境、职业健康带来的风险，按照《海洋环境保护法》的规定，交通运输部海事局制定了《中国籍国际航行和国内航行海船禁止或者限制安装和使用的有害材料名录》( 下称《有害物质名录》)，其适用于2025年6月以后新建和修理的所有中国籍国际航行海船和国内航行海船 ( 含特定航线江海直达船舶 )。被拆解的船上应备有有害材料清单并维持更新，于拆船前提供给拆船厂；拆船厂应将废船污染物降至最少，对污染物、废弃物和其他有害物质进行无害化处理，拆解船舶部件不得入水。《海洋环境保护法》对拆船方式有严格限定，《香港公约》虽然没有禁止冲滩拆解方式，但考虑国内安全环保的实际情况，我国明确禁止采取冲滩方式进行船舶拆解作业。[1]《香港公约》要求船舶持有经主管部门认可的有害物质清单。该清单需提供船舶实际存在的有害物质信息，以方便拆船厂在拆解船舶时使用此信息，并决定如何安全和环境无害化管理有害物质。因清单的编制涉及船东、船厂、供应商、船级社等相关方，我国船舶检验部门出台了《船舶有害物质清单编制及检验指南》，禁止和/或限制船舶安装或使用《有害物质名录》上列明的物质。自2025年6月起，每艘新船上应保存一份由主管机构认可的有害物质清单。现有船应尽可能在不迟于2030年6月或在准备拆解前 ( 如此时间为更早 ) 制定有害物质清单。

目前，我国已经形成了以《海洋环境保护法》为引领、以《防止拆船污染环境管理条例》为支撑的一套完善的拆船法律体系。

 三、我国加入《香港公约》的影响

 ( 一 ) 积极影响

 1.全球船队船龄老化，拆船需求潜力大

2023年9月，联合国贸易和发展会议发布了《2023年海运述评》。该报告指出航运业贸易量占世界贸易总量的80%以上，全球航运业船队老化问题严重。截至2022年末，全球商船队平均船龄为22.2年，其中半数以上的船队船龄超过15年，此外，全球近99% ( 以艘数计 ) 的船舶仍依赖传统燃料。因此，船舶老龄化与传统能源船舶淘汰等问题会导致未来十年内船舶拆解需求量增加。

 2.我国实施“双碳”战略有利于拆船业发展

相较于传统炼钢，以拆船后的废钢为原料进行炼钢，省去了焦化、烧结和炼铁过程，对钢铁行业实现“双碳”目标有支撑作用。拆船业为我国提供的可回收利用材料能够助力国家“双碳”目标的实现，也为《香港公约》在我国的实施提供了政策环境。

 3.增强我国造船业的竞争力

《香港公约》要求船舶建造过程中禁止和限制使用公约列明的有害材料。按照公约要求建造船舶，能促进我国船舶设备配套企业提升设备的环保水平，减少有害材料的使用，促进产品升级换代。同时，加入《香港公约》等于向国际社会宣称我国造船符合其关于有害材料使用的规定，有利于吸引国际上更多的优质船东来我国船厂订造船舶，也可为中国制造船舶退役后顺利进入拆船市场打下基础。

 4.提升我国船队的国际竞争力

近年来，我国部分航运企业未雨绸缪，按照《香港公约》要求为船舶制备了有害材料清单。部分经营欧洲航线的船舶向中国船级社申请出具有害材料清单符合证明。船舶修造企业根据船东订单要求，按照《香港公约》标准进行有害材料控制和制定有害材料清单，做好了应对《香港公约》生效的技术升级转型储备。同时，加入《香港公约》后，船舶拆解企业将在国家绿色拆船战略的支持下，落实相关安全环保措施，在船舶拆解规模、设备设施、拆解技术与管理、职工健康与环境保护等方面均将有本质提升。以上改变将提升我国船队的国际竞争力，促进我国与其他国家在航运领域的交流与合作。

 5.提高我国拆船业安全和环保水平

《香港公约》要求拆船企业建立安全和环保管理体系，还要求拆船作业必须由经过严格训练并配备适当装备的工作人员来进行操作，以减小拆船作业对环境造成的有害影响。拆船作业本身存在较大的危险性，加入《香港公约》能够进一步规范拆船作业操作，更好地保护作业人员的健康和安全。

 6.提升我国国际影响力和国际地位

我国是造船大国、航运大国和拆船大国。我国积极参与了《香港公约》的议定，是该公约的倡导者和支持者之一。《香港公约》以我国城市命名，体现了国际社会对我国拆船工作的认可。批准《香港公约》能够推动其在全球范围内更深入、更广泛地实施，实现公约的既定目标。同时，加入该公约可表明我国政府对保障拆船行业人员安全健康和提升船舶环保水平的决心，体现我国作为公约倡导国的担当，有助于维护我国负责任的大国形象。

 ( 二 ) 面临的压力

 1.我国拆船市场面临着向国外开放的压力

近年来由于国家实施了更加严格的环保政策，老旧运输船舶和单壳油船淘汰拆解鼓励政策到期，废钢船被列入《禁止进口固体废物目录》等，我国的船舶拆解量大幅减少。《香港公约》要求缔约国全面有效实施公约的要求，以便解决与拆船有关的环境与安全问题，最终达到保证营运寿命已终止的船舶顺利退役的目标。批准《香港公约》意味着缔约国既要享受公约的惠利，也要承担公约的义务，无差别地承担全球退役船舶的拆船任务即是公约义务的一项。批准公约后，我国政府需分担全球退役船舶的拆解任务，面临对外籍船舶开放拆船市场的情况。我国曾经拥有全球1/4拆船份额的潜能，当前，我国拆船市场潜能未获得充分释放，有能力承担符合公约要求的外籍船舶的拆船任务。

 2.增加政府的 ( 行政 ) 许可项目

加入《香港公约》后，我国政府需要新设若干行政许可项目，包括为船舶签发符合《香港公约》的证书；未来船舶退役拆解时，需要为船舶签发适合的拆船证书；同时，按照公约规定，我国政府还需认可相应的拆船厂，只有那些符合公约要求的拆船厂才有资格从事拆船业务。这些认可工作都属于行政许可项目，需要新增政府行政许可，这与我国自十八大以来开始实施的简政放权、放管结合、职能转变政策相悖。尽可能不新增行政许可项目是当前我国政府的工作方针，因此“新增行政许可项目”是我国批准《香港公约》面临的主要障碍之一。

 3.承担对发展中国家拆船能力的建设义务

作为IMO的A类理事国，我国除了要充分有效地实施《香港公约》的要求之外，还应该承担其规定的技术合作义务。扶持发展中国家拆船能力建设即是公约规定的缔约国的一项义务。加入《香港公约》后，我国需要承担对发展中国家，特别是亚太地区的拆船国家，在安全和环境无害化拆船方面的技术援助和技术转让义务。

 4.增加我国船东的履约经济负担

无论是现有船舶还是新造船舶，为获取符合公约要求的有害材料清单及相关的符合证书，需要经由专业性机构对船舶的有害物质进行检验，以确定船上有害物质的成分，对于船东来说这是不小的经济负担。同时由认可组织签发符合公约要求的证书，也会产生费用。在当前经济水平逐步回升的背景下，船东负担加重，特别是国内航行船舶船东的负担加重，有可能产生一定的负面影响。

 四、工作建议

 ( 一 ) 适时启动国内批约程序

《香港公约》秉承国际海事公约的“对非缔约国不给予更优惠待遇”原则，一旦生效，其最终将像国际海上人命安全公约一样，覆盖所有的有船国家。因此建议我国政府根据国内外形势综合研判，适时启动国内批约程序，在各方面条件成熟以后向IMO秘书长递交批约文书。

 ( 二 ) 指定国内履约牵头主管部门

履约工作涉及船舶制造及其上下游产业链，其行业管理、环保监管、安全管理工作涉及工业与信息化、生态环保、交通运输、农业农村及市场监督等多个政府行政主管部门。在职责分工方面，按照现行的法律、法规，工业与信息化部门负责拆船企业的行业管理等工作，生态环境部门负责拆船厂拆船活动的环境影响评价、相关许可颁发和环保监管等工作，交通运输部门负责船舶登记和注销管理工作，卫生行政部门负责拆船厂职业安全与卫生监管工作，安全生产监管工作按领域监管原则由当地政府指定的部门负责监管  ( 一般是应急管理部门 )。

按照《香港公约》的要求，我国政府需要指定单一主管部门作为履约联络人。目前，我国对拆船企业的行业管理在国务院国有资产监督管理委员会和中国物流与采购联合会指导下开展工作，环境保护相关许可由生态环境部门颁发。

因此，建议根据国内关于拆船管理的工作职责，指定相关管理部门牵头开展履约工作，吸纳交通运输等相关部门代表我国政府参与IMO活动，对外负责《香港公约》的履行报告及联络工作，对内协调我国相关政府主管部门共同承担《香港公约》的国内实施工作。国务院可成立我国履行《香港公约》的政府部门联合协助机制，共同推进其在我国的有效实施。

 ( 三 ) 出台“国有国拆、国造国拆”政策

2019年开始，我国政府禁止废钢船进口，使我国拆船厂仅能承担部分中国籍退役船舶的拆解任务，现今拆船厂的市场份额约占全球的5%，拆船产能未充分释放。为满足《香港公约》要求，体现负责任的大国形象，建议政府出台鼓励拆船行业发展的政策，实行“国有国拆、国造国拆”的策略，允许国有公司拥有的外籍船舶和中国制造船舶回国内拆解。另外，限于废钢价格低位运行，拆船企业盈利能力低，政府应给予适当的补贴，从战略角度为国家保持一定的拆船能力。

 ( 四 ) 召开《香港公约》履约能力建设全球大会

2024年是《香港公约》通过的第15年，国际社会需要召开一次面向全球的《香港公约》履约能力建设全球大会，邀请主要的航运国家和拆船国家政府、联合国下属海事相关组织、非政府组织、航运界和学术界代表参加，共同总结《香港公约》的发展经验，为公约生效后的全球统一实施提供解决方案，签署促进公约有效实施的中国宣言，提升我国在《香港公约》缔约国履约能力建设方面的领导力。

 五、总结

总体来说，我国拆船领域相关法律框架相对完善，可以为适时批准《香港公约》提供宏观的法律基础，但是相关管理细则、业界标准还需要进一步细化。适时加入《香港公约》将增强我国造船业和船队的国际竞争力，提高我国的国际影响力和国际地位，但是需要面对的环境保护挑战也不容小觑，因此需要做好顶层设计，统筹规划。

参考文献：

[1] 邱奇.我国拆船业的具体实践与《香港公约》符合性评析[J].中国海事,2019(3):25-28.

作者简介：

刘奡，大连北良港海事处北良海巡执法大队，大队长。

丁禹，大连北良港海事处北良海巡执法大队，副大队长。

贾广军，大连北良港海事处北良海巡执法大队，副大队长。

孙世勇，大连北良港海事处大孤山海巡执法大队，副大队长。

乔秋华，大连海事局北良港海事处综合办，副主任。

本文刊发于《世界海运》2024年第12期，转发须注明作者和原文出处。