以案释法 | 从“持假证驾船”看“一事不再罚”

从“持假证驾船”

看“一事不再罚”

以案释法

海事执法人员在一次登轮检查中发现，该轮唯一驾驶员刘某的船员适任证书系伪造，违法事实证据确凿，但在定性处罚时却出现了不同意见。有人认为，刘某违反了《海上交通安全法》第十三条关于船员应取得船员适任证书的规定，应依据该法第九十七条以未持有船员职务证书为由进行处罚；有人认为，刘某违反了《中华人民共和国船舶安全监督规则》第五十条关于接受海事执法人员检查询问应如实回答的相关规定，应依据该规则第五十二条以弄虚作假欺骗海事执法人员为由进行处罚；也有人认为，刘某系该轮唯一驾驶员，其适任证书无效直接导致配员不足，违反了《海上交通安全法》第三十三条关于船舶应满足最低安全配员要求的规定，应依据该法第九十六条以船舶配员不符合最低安全配员要求为由进行处罚；还有人认为，刘某的行为违反了《治安管理处罚法》第六十四条相关规定，应由公安部门以未取得驾驶证驾驶机动船舶为由进行处罚。 

“持假证驾船”这一个行为竟然违反了如此多的法律条款，该行为应如何定性？处罚时如何适用法条呢？笔者引出了对“一事不再罚”原则的思考。

“一事不再罚”是我国行政法理论和实际执法中普遍适用的一个原则，是指对同一个违法行为，不得以同一事实和同一理由给予两次以上的行政处罚。

PART.01 “一事”的概念和内涵

何为“一事”？“一事”就是指一个违法行为。何为一个违法行为？学理上有不同说法，目的动机说认为，一个违法行为是指同一行为主体基于同一目的和动机而实施的能够构成且只能构成一个完整的行为过程的违法行为；而构成要件说认为，受处罚的行为只要符合行政违法行为的构成要件，则在法律上可以确认存在违法行为，能充分满足一次构成要件的事实就是一事（一个违法行为），能够充分满足两次（或两个）构成要件的事实为二事（两个违法行为），以此类推。 

笔者认为，目的动机说将主观目的和动机作为判断一个违法行为的关键因素，这在实际执法中很难鉴别并且不易操作，而构成要件说以违法行为构成要件作为判断标准，从主客观方面均有考量，符合法理，并且操作起来较易参照借鉴，故赞同后者。

PART.02 “不再罚”的概念和内涵

当同一违法行为触犯了数个法律规范时（法条竞合），学界对如何“不再罚”也有不同理解和争论，概括起来有三种观点：其一，不同行政机关可以分别作出处罚，但罚款只能适用一次；其二，不同行政机关可以分别作出处罚，但每种处罚种类只能适用一次，不得重复使用；其三，不同行政机关只能作出一次行政处罚，不得重复处罚。 

笔者认为，第一种观点是根据《行政处罚法》第二十九条字面意义得出的，该条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚，故此观点将“一事不再罚”直接理解为“一事不再罚款”。但我们理解适用法条，必须要结合立法目的和制定背景，该条的订立是为防止行政机关滥用职权对相对人同一违法行为以同一事实和理由进行多次处罚，保护相对人合法权益。要实现这一目的，仅仅通过“一事不再罚款”肯定是无法达成的，但考虑立法时的管理体制和管理效能情况，简单规定“一事不再罚”的条件并不成熟，所以只能折中作出“一事不再罚款”的规定，而此原则在当前行政管理中适用的局限性也越来越明显。同理，第二种观点也站不住脚。 

笔者赞同第三种观点，即不管一个行为违反了多少行政法律规范，无论各行政法律规范规定的处罚措施和种类有无不同，都不能处罚两次以上（含两次）。原因有三：第一，对一个违法行为，一次行政处罚就可以起到制裁警示的作用，并推动行政管理秩序恢复正常，两次以上的处罚完全没有必要，且易引起相对人的恐惧和不满。第二，从过罚相当原则看，如对一次违法行为进行多次处罚（不管处罚的种类和措施是否相同），相对人的过错程度与行政处罚的惩治力度将显著失衡，相对人的权益将受到不同程度损害。第三，从信赖保护原则看，相对人充分信赖国家行政执法对一次违法行为进行一次处罚的管理效果，如重复处罚会让人质疑之前的处罚是否有效，从而丧失对行政管理及执法工作的信任和拥护。

PART.03 法条竞合的处理

在行政执法实践中，由于各种行政管理法律法规内容互有交叉，一个行为同时触犯数个法律规范，造成法条竞合的情况是可能出现的，而明确“一事不再罚”的概念和原理能有效解决法律条款的冲突问题，据此笔者提出如下建议：

（一）当一个行为违反了同一法律规范的不同条款时的处理。不管处罚部门是否相同，皆可借鉴刑法中重罪吸收轻罪择一重处断的原则。因为当一个违法行为触犯了数个法条，其社会危害性显然大于触犯单个法条，故选择惩处更严厉的，处罚程度较重的条款适用比较合理，而且与“一事不再罚”价值取向相一致。 

（二）当一个行为违反了一部法律规范的某一条款但处罚部门不同时的处理。之所以在同一条款中规定不同部门都有处罚权，是考虑立法时行政管理职责权限在不同部门之间可能有重叠，所以将多个部门对违法行为的惩治措施纳入同一条款，受到共同约束，这是符合当时行政管理实际情况的。但在当前深入推进依法行政的大背景下，行政管理体制改革不断深化，保护行政相对人的权益被提升到前所未有的高度，再由不同部门对同一对象进行多次处罚已然不符合法治建设的新要求，所以当同一法条规定不同部门皆可处罚时，建议仍然采取重罚吸收轻罚的原则，从重选择一个部门实施处罚。 

（三）当一个行为同时违反了不同法律规范时的处理。一般情况下应按照《立法法》关于法律冲突解决规则的有关规定选择适用法律规范，即上位法优于下位法，特殊法优于一般法，后法优于前法。当不同法律规范的法律位阶、性质和生效时间基本一致无法选择适用时，当不同法律规范的处罚部门相同时，类似上述第（一）种情况；当不同法律规范的处罚部门不同时，类似上述第（二）种情况，故皆可采取重罚吸收轻罚的原则择一重处断。 

以上用“一事不再罚”原则处理法条竞合问题的方式，希望能为笔者从事的海事行政执法工作提供有利的参考和借鉴。回到文章开始的案例，刘某的行为违反了《海上交通安全法》、《船舶安全监督规则》和《治安管理处罚法》这三部法律规范。从法律位阶上看，有法律和规章，根据上位法优于下位法的原则，首先排除效力更低的规章，剩下《海上交通安全法》和《治安管理处罚法》两部法律。根据违反不同法规的一般选择原则，特别法优于普通法，《海上交通安全法》对海事违法行为的适用优于《治安管理处罚法》，故再排除《治安管理处罚法》。最后要在《海上交通安全法》第九十六条和第九十七条之间做出选择，基于触犯同一法规不同法条择一重处罚的原则，处罚较重的条款吸收处罚较轻的条款，最终确定该案违反的条款。

PART.04 对类似行政处罚的建议

目前，我国行政执法领域并未实行完全、彻底的“一事不再罚”原则，重复处罚的现象仍然存在，为规范行政处罚的实施，有效保护行政相对人的合法权益，笔者建议在四个方面对行政处罚工作进行完善：

（一）明确涵义 

在法律法规中对“不再罚”的涵义做出明确规定，即“不再罚”是“只作一次处罚”，而不是“只作一次种类相同的处罚”或“只做一次罚款处罚”。同时对法律、法规或规章的文义做出统一解释，对容易产生冲突的条文及时修订和调整，避免出现法条竞合。 

（二）完善程序 

在处罚程序中要求行政主体必须进行相关内容的询问，即行政执法人员在调查中，必须询问相对人是否因该行为被其他行政机关处罚过，从程序上确保不会出现一事多罚的违法情形。 

（三）规范行政管理 

通过不断推进行政体制改革，明确划分行政机关的管理权限，使之与处罚实施主体的设置明确对应，避免出现交叉和重叠领域。同时发挥行政机关之间配合协作及互相监督的作用，把行政职权竞合控制在最小范围，避免出现互相推诿或争相处罚的情况。 

（四）利用综合执法 

将在同一领域有管理权的几个行政机关整合成一个综合执法机构，对容易出现重复处罚的领域实现一次处罚，由综合执法机构承担唯一处罚的主体责任，从机构设置上确保“一事不再罚”原则的有效落实。

综上所述，当前我国正在努力建设中国特色社会主义法治体系和法治国家，不断深化依法治国实践、加快推进行政管理体制改革势在必行，笔者希望随着行政法律法规的不断健全和完善，“一事不再罚”原则在行政处罚工作中发挥的作用越来越大，早日实现制裁违法行为和保护合法权益之间的和谐与平衡。

END