以两起油污事故看我国船舶油污损害赔偿法律体系的完善

以两起油污事故看我国船舶油污损害赔偿法律体系的完善

青岛海事局 韩丙正[1] 高宁[2] 陈晋鹏[3]

【摘要】海洋污染问题越来越被社会关注，已经日益影响人类对海洋的开发和利用，其中船舶油类对海洋的污染占有很大比例，针对上述问题，国际上陆续出现了一系列规定油污肇事方和有关人员的赔偿责任方面的公约，本文重点梳理了船舶油污损害赔偿国际公约框架及国内法律体系框架，分析总结了两起实际案例，以期为油污损害赔偿法律完善提供建议。

关键词：污染 油污 赔偿 法律

一、综述

国际上有关船舶污染事故赔偿以《国际油污损害民事责任公约》（以下简称《责任公约》）为框架，还有《国际油污损害赔偿基金公约》《国际燃油污染损害民事责任公约》《海事索赔责任限制公约》《国际海上运输有毒有害物质损害责任和赔偿公约》等，我国参加的国际公约有1992年《责任公约》和2001年《燃油公约》，香港地区加入了1992年《基金公约》，国内并没有参加任何《基金公约》，也没有加入《HNS公约》，国内有关船舶油污损害赔偿方面没有专门的法律法规，其规定分布在不同的法律法规中，以《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）及《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海环法》）、和配套为补充，在加入的国际公约的框架下，形成了一套油污损害赔偿法律体系。

二、我国船舶油污损害赔偿法律体系

（一）我国船舶油污损害赔偿法律框架

1、《中华人民共和国民法典》

因污染环境、破坏生态造成他人损害的，侵权人应当承担侵权责任，这是关于油污损害赔偿一般原则规定。

2、《中华人民共和国海洋环境保护法》

国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度，按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。

3、《中华人民共和国海商法》

对海事赔偿责任限制做出了一般规定，但对中华人民共和国参加的国际油污损害民事责任公约规定的油污损害的赔偿请求不适用的责任限制做出了排除。

3、《防治船舶污染海洋环境管理条例》

对投保油污保险和缴纳油污基金的情形做了规定，在中华人民共和国管辖海域内航行的船舶，其所有人应当投保船舶油污损害民事责任保险或者取得相应的财务担保。但是，1000总吨以下载运非油类物质的船舶除外。在中华人民共和国管辖水域接收海上运输的持久性油类物质货物的货物所有人或者代理人应当缴纳船舶油污损害赔偿基金。

4、《中华人民共和国船舶油污损害民事责任保险实施办法》

在中华人民共和国管辖海域内航行的载运油类物质的船舶和1000总吨以上载运非油类物质的船舶，其所有人应当按照本办法的规定投保船舶油污损害民事责任保险或者取得相应的财务担保。对载运持久性油类、非持久性油类以及燃油保险做了细分。

5、《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》

对船舶油污损害赔偿基金适用的四种油污损害及相关费用的赔偿、补偿做了规定。我国于2012年建立了船舶油污损害赔偿基金制度，于2015年成立了中国船舶油污损害理赔事务中心。

（二）我国船舶油污损害赔偿制度特点

1、 肇事者承担风险

这是第一层次的赔偿，即船舶在依法享受责任限制的基础上，要求强制投保油污险，为污染受害人提供第一层次的赔偿。一是所有载运持久性油类货物的船舶，都应当投保油污损害责任险，而不分国际航线还是国内沿海运输。其保险额度应当满足《责任公约》规定的船舶所有人责任限额。该规定与《责任公约》仅要求载运2000吨以上的散装持久性油类货物强制保险规定相比，要严格得多，将小型油轮也纳入强制保险要求中。其原因主要考虑到中国国内沿海约50%的油轮是载重吨2000吨以下的，其事故率高，且多没有投保油污责任险，历史上多起得不到赔偿的重大污染事故都是由这些小油轮造成的。

2、船东与货主共同承担

这是第二层次的赔偿，建立货主承担摊款的国内油污损害赔偿基金，为受害人提供第二层次的赔偿。《防治船舶污染海洋环境管理条例》进一步明确了在中华人民共和国管辖水域接收海上运输的持久性油类物质货物的货物所有人或者代理人应当缴纳船舶油污损害赔偿基金。国家设立船舶油污损害赔偿基金管理委员会，负责处理船舶油污损害赔偿基金的赔偿等事务。船舶油污损害赔偿基金管理委员会由有关行政机关和缴纳船舶油污损害赔偿基金的主要货主组成。

3、国际公约与国内法规互为补充

我国在油污损害立法方面借鉴和遵循了我国加入的国际公约的基本框架，在对油污损害保险方面采取了比公约更严格的条件，以应对小型油轮造成的污染损害，做到了际先进经验与我国国情相结合，虽然我国除香港地区外未加入任何《基金公约》，但在国内立法上予以完善，设立了油污基金。《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》第五条规定，油轮装载的持久性油类造成油污损害的，应依照《防治船舶污染海洋环境管理条例》、《1992年国际油污损害民事责任公约》的规定确定赔偿限额。油轮装载的非持久性燃油或者非油轮装载的燃油造成油污损害的，应依照海商法关于海事赔偿责任限制的规定确定赔偿限额。形成了国际公约和国内立法互为补充的法律体系。

三、以两起油污事故看我国船舶油污损害赔偿法律制度的完善

（一）“桑吉”号油轮沉没事故赔偿分析

1、事故概况。

2018年1月6日北京时间19时50分，巴拿马籍油船“桑吉”轮满载凝析油与中国香港籍散货船“长峰水晶”轮在东海海域发生碰撞，造成“桑吉”轮燃爆、船舶失火并最终沉没，船上3名人员死亡、29名人员失踪，“长峰水晶”轮严重受损。 [4]

2、法律适用

国际公约应当优先作为本案的法律依据考虑。桑吉轮上装载有承运的凝析油 13.6万吨和自用柴油约 1000 吨。1992年《责任公约》 第二条将“油类”定义为“任何持久性烃类矿物油”。凝析油极易挥发，[5]不属于《责任公约》所调整的持久性烃类矿物油。2001 燃油公约第一条第五款将“燃油”定义为“用于或拟用于船舶运行或推进的包括润滑油在内的任何烃类矿物油，以及此类油的任何残余物”。[6]本案中运载的货油也不受燃油公约调整。我国加入的两部国际公约都不调整涉案货油，因此货油应适用国内立法。根据《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》，应当对重型柴油和凝析油分别适用法律，对燃油油损害部分适用《责任公约》的规定，对货油损害部分适用我国海商法二百一十条第二款，关于非人身伤亡的赔偿请求限额的规定。

3、有关问题

一是同一艘船舶的货油和自用燃油均发生泄漏，货油油污不适用公约，燃油公约的情况下如何处理，中国法律似无明确规定，中国司法亦未见审判实例；二是货油和燃油在事故中造成的污染损害程度无法细化和量化，二者适用不同的法律体系时，无法划分赔偿责任；三是货油损害若不适用公约，作为舶舶污染损害赔偿纳入中国海商法第十一章关于《海事赔偿责任限制》的调整范畴，但该章设定的海事赔偿责任限额过低，会导致对污染损害赔偿不足。四是污染清除费用索赔存在争议，关于污染事故发生后海事机构组织有关污染物清除单位开展清污的性质，审判实例中对此行为是否是强制清污代履行，以及清污费用是通过法院诉讼主张还是申请法院强制执行，还有是否是限制性海事赔偿请求等诸多问题尚存争议。

4、完善建议

一是 完善国内立法 ，以修订《海商法》为契机，细化海商法中的一般规定，逐步建立船舶油污损害法律，推进船舶油污损害相关立法的建立健全。

二是 提高油污损害赔偿限额 ，我国海商法制定于30年前，彼时对于海事赔偿责任限制金额制定的较低。随着社会经济进步和航运业的快速发展，如此低的责任限额已经不足以达到对环境损害的补偿。

三是 进一步发挥油污基金的作用 ，扩大补偿范围，鼓励和支持清污，在把清污费用排除在责任限额的之外的基础上，把基金范围扩大，向清污单位予以合理补偿，以解决由清污资金不足所导致的污染损害进一步扩大。

四是 统一船舶污染清除费用索赔机制 。统一机制，既可以体现组织清污和强制清污下清污费用标准的统一，也为海事机构高效、有序组织清污提供保障。建议借鉴《2001年燃油公约》中第1条第7款中关于“预防措施”的规定，通过修订《海洋环境保护法》赋予参与污染清除“采取的任何合理措施”的任何人清污费用诉讼主体地位，形成涉内涉外统一的船舶污染清除索赔机制。

（二）青岛前海海域不明油污赔偿分析

1、事故概况

2018年10月21日凌晨，青岛海事局指挥中心先后接进港引水艇、救助艇等船只报告，从引航站至油轮锚地、前海抛锚点附近、前湾港池附近有大面积油污带（疑似重油）。经调查，此次污染溢油量约0.3吨，排除陆源污染、渔船污染、石油平台污染、军事船舶污染的可能性，确认油污损害由不明商业运输船舶造成，但无法找到该船舶或者其船舶所有人。

2、法律适用

根据《基金办法》第十五条，无法找到造成污染船舶的，可以申请油污基金补偿，按照《船舶油污损害赔偿基金索赔指南》、《船舶油污损害赔偿基金理赔导则》申请基金补偿。在无法找到肇事方时，海事主管机关组织进行清污行动，需动用国家设备库的力量或者委托清污单位完成（委托时需要提供相关证明），海事机构可以直接向基金提出索赔申请，只赔直接损失，索赔的费用也存在先后顺序之别，应急反应费用的赔偿享有优先权。

3、有关问题

一是主体难确定。目前对基金实施管理的有三个机构，即船舶油污损害赔偿基金管理委员会[7]（以下简称委员会）、秘书处[8]、船舶油污损害理赔事务中心[9]（以下简称理赔事务中心），理赔事务中心实际承担了接受船舶油污受害人的损害赔偿申请，开展具体理赔工作。法定的理赔主体是委员会，但委员会是非常设机构，秘书处设在海事局，基金的赔偿实际是理赔事务中心在实施，如果产生法律纠纷或者诉讼，谁是主体将很难确定。二是行为难定性。油污基金是政府性基金，其依据《海洋环境保护法》《防污条例》等法律法规设定，法规中规定油污基金是对民事赔偿的补充。委员会的成员虽然有六家国家行政机关和三家企业组成，但他实际是由理赔事务中心作为具体从事具体理赔行为，因此，当出现理赔纠纷时，理赔事务中心做出的行为是不是可诉，到底是民事诉讼还是行政诉讼，都难以界定。三是费用难保障。海事机构主张的鉴定、监测、化验以及安全评估费用往往被认定为限制性海事赔偿请求，鉴于清防污费用的金额往往较大，可能使海事机构应急处置费用难以得到足额保障。《防治船舶污染海洋环境管理条例》第五十五条规定了海事机构应急处置必要费用的优先受偿，但与《海商法》《海事诉讼特别程序法》缺乏有效衔接，《海商法》未规定海事部门应急处置费用是否优先受偿，《海事诉讼特别程序法》规定的“其他有关法律”并不包括行政法规，无法适用《防治船舶污染海洋环境管理条例》的规定”[10]。鉴此，如果海事机构在船舶污染清除应急处置中因考虑后续费用而缩手缩脚，必然影响清污效能。四是赔偿难实现。在案例中，青岛海事局历时1年只获得了申请数额的70%的赔偿，究其原因，目前中国油污基金尚未实现高效快速运作，索赔人从遭受油污损害到获得赔个周期较长，油污受害人需要准备大量的证明材料，程序较繁琐。在超过责任人赔偿限额需要申请基金时，需要持有司法机构的裁判文书，但法院的审理需要较长的时间，索赔人拿到法院判决后，再向基金索赔，理赔事务中心不能直接根据法院判决的损失情况对油污受害人予以赔付，还需要按照基金的赔付范围对受害人的损失进行重新认定，这无疑拉长了赔付时限，使得基金赔偿效率较低。

4、完善建议

一是进一步捋顺职责，明细责任，赋予委员会法律地位和法律人格，秘书处作为委员会内设的日常办公机构，主要负责基金管委会内设机构的日常运作、统筹协调等内部事务，赔事务中心作为独立的法人，根据委员会的授权开展具体工作，法律后果由委员会承担。

二是明确基金理赔的法律性质，宜作为行政行为予以认定，理赔事务中心作为国家编办批准的机构，具有行政机关属性或者代表行政机关从事行政行为，基金作为国家基金，其赔偿决定对对申请人的利益产生影响，应纳入可诉的具体行政行为范畴。

三是明确船舶污染应急处置费用优先受偿，建议提升立法层级，将《防治船舶污染海洋环境管理条例》第55条规定关于船舶污染应急处置费用优先受偿的规定写入《海洋环境保护法》，并以《海商法》修订增加“油污损害赔偿”专章契机，将优先受偿权纳入，为海事机构应急处置费用提供保障。四是简化理赔程序，直接采用法院对事故的判决、海事机构对事故的调查报告等证据，赔偿请求人在油污事件中提前搜集的证据应予以充分认定，对于海事机构指派的清污单位，其投入的资源量（包括设备、器材、人工等）、持续时间（作业时间和待命时间）等可作为后续索赔的关键性证据。

结语：

在国际公约和国内法共存的法律体系下，我国油污损害赔偿法律体系还机制面临着与世界接轨和自我发展的过程。通过对于实际油污案件的处理过程可以看到，在公约和法律适用过程仍存在不合理的地方，甚至仍有油污受害未能得到合理赔偿，作为污染处置主管机关，海事管理机构也面临着对无涉外因素船舶油污清除中清污方的索赔主体地位及依据不足、主动组织清污与强制清污的界定不清、应急处置费用难以保障等问题，这些都需要从立法上层建筑方面逐一完善解决。

参考文献：

[1]李军，船舶污染的司法实践及其立法思考[J]，浙江海洋大学学报（人文科学版），第36卷第1期，2019年2月，P22

[2]王玥,船舶碰撞油污损害赔偿限额问题研究—从桑吉轮碰撞事件看中国油污损害立法之缺失[J],法制博览,2018 年07 月( 中),P201

[1]韩丙正（1982--），男，硕士研究生，青岛海事局，公职律师，从事执法研究、现场执法工作

[2]高 宁（1976--），男，硕士研究生，青岛海事局，公职律师，从事执法研究、现场执法工作

[3]陈晋碰（1982--），男，硕士研究生，青岛海事局，从事危防管理、现场执法工作

[4]桑吉轮与长峰水晶轮碰撞事故调查报告发布 https://www.360kuai.com

[5]实验:凝析油泄漏5小时，海面残存油量低于 1%[EB/OL］． http: / / k．sina．com．cn / article_2654831775_9e3d849f0400028uzhtml，2018-3-5

[6]《国际燃油污染损害民事责任公约》第一条

[7]《防污条例》第五十四条第三款：“国家设立船舶油污损害赔偿基金管理委员会，负责处理船舶油污损害赔偿基金的赔偿等事务。船舶油污损害赔偿基金管理委员会由有关行政机关和缴纳船舶油污损害赔偿基金的主要货主组成。

[8]《基金办法》第十九条第二款：船舶油污损害赔偿基金管理委员会下设秘书处，负责具体赔偿、补偿等日常事务，秘书处设在交通运输部海事局。

[9]根据《交通运输部关于设立中国船舶油污损害理赔事务中心的通知》成立

[10]李军，船舶污染的司法实践及其立法思考[J]，浙江海洋大学学报（人文科学版），第36卷第1期，2019年2月，P22