海运危险货物出口瞒报违法行为“一事不再罚”问题研究

海运危险货物出口瞒报违法行为“一事不再罚”问题研究

张保国 韩丙正 王诺

摘要：本文从分析危险货物瞒报违法行为入手，列举了危险货物瞒报违法行为中面临的不同主管机关的行政处罚，以行政处罚中的“一事不再罚”原则为切入点，分析了行政处罚的构成要件，以及“一事”和“不再罚”的含义，理论阐述和案例分析相结合，进一步对规范危险货物瞒报行政处罚提出合理化建议。

关键字：托运 出口 瞒报 处罚 检验 再罚

一、海运危险货物出口瞒报

通俗地 讲，海运危险货物出口瞒报，就是指违法行为人通过隐藏、欺骗等手段，将危险货物按照普通货物的操作程序出运。从法规上的规定来看，危险货物的发货人、托运人或者港口作业委托人违反了下述规定，就可以被认定为危险货物瞒报违法行为：

《中华人民共和国海上交通安全法》（2021）（以下简称《海交法》）第六十三条，托运人托运危险货物，应当将其正式名称、危险性质以及应当采取的防护措施通知承运人……托运人不得在托运的普通货物中夹带危险货物或者将危险货物谎报为普通货物托运。

根据《危险化学品安全管理条例》（以下简称《危化条例》）第六十三条，托运危险化学品的，托运人应当向承运人说明所托运的危险化学品的种类、数量、危险特性以及发生危险情况的应急处置措施……第六十四条，托运人不得在托运的普通货物中夹带危险化学品，不得将危险化学品匿报或者谎报为普通货物托运。因为危险货物和危险化学品分类依据和标准不同，但是现实中同一种货物多数既属于危险货物，也属于危险化学品 [1] 。

《港口危险货物安全管理规定》第三十六条，危险货物港口作业委托人应当向危险货物港口经营人提供委托人身份信息和完整准确的危险货物品名、联合国编号、危险性分类、包装、数量、应急措施及安全技术说明书等资料……危险货物港口作业委托人不得在委托作业的普通货物中夹带危险货物，不得匿报、谎报危险货物 [2] 。

《中华人民共和国海关法》第二十四条，进口货物的收货人、出口货物的发货人应当向海关如实申报，交验进出口许可证件和有关单证。

《中华人民共和国进出口商品检验法》第十五条，本法规定必须经商检机构检验的出口商品的发货人或者其代理人，应当在商检机构规定的地点和期限内，向商检机构报检 [3] 。

二、一事不再罚

行政法上的“一事不再罚”，是一种通俗的说法，其在《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十九条中的表述是：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚[4]。“一事不再罚”的本质是禁止对同一行为，以相同或类似之措施多次处罚。其源自刑事诉讼法上的“一事不再理”原则，旨在明确当法院判决具有确定力后，不能再对同一行为进行新的刑事程序[5]。如果要理解何为“一事不再罚”，首先要清楚何为“一事”，其次辨别“再罚”的性质。

（一）何为“一事”

“一事”简单来说即一个违法行为，笔者主张应当按照行政违法行为构成要件来认定，即“能充分满足一次构成要件的事实就是“一事”（一个违法行为），能够充分满足两次（或两个）构成要件的事实为二事，以此类推”。[6]违法行为又称“无效行为”，违背法律规定的行为，与客观上不合法行为不同之处在于，行为人在实施该行为时主观上有过错，从而使法律所保护的社会关系受到侵犯，这就是违法行为四要素说[7]，主体和客体，主观方面和客观方面[8]。同时在对违法行为进行判定时，还需要对违法行为处于“持续”或者“连续”状态进行判定，以区分“法律所保护的社会关系”受到几次侵害，从而判定是否为“一事”。

危险货物瞒报违法行为多是由几个独立的违法行为构成，违法行为多处于“连续”状态。危险货物瞒报违法行为中，为达到瞒报目的，违法行为人对危险货物采用普通包装，不在包装容器上设置危险货物标志和标签，不向承运人告知危险货物的性质，不向主管机关申报，以达到隐瞒货物性质顺利出运的目的。相比较2017版的《行政处罚法》，2021年修订版在此处增加一款：同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。这一款的设定，更符合刑事诉讼法上的“一事不再理”[9]原则，对已经发生法律效力的判决、裁定的案件，除法律另有规定外，不得就同一事实再行起诉和受理。

（二）“再罚”的性质

根据《行政处罚法》第二十九条中的表述，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。因此，“一事不再罚”仅限于罚款并没有争议，争议在于不同的行政机关是否可以对一个违法行为同时进行处罚？《行政处罚法》第二十九条中的“多个法律规范”，并没有界定为同一个行政机关管辖的法律规范，实践中多个法律规范由不同的行政机关执行管辖的情况也很常见，因此，笔者认为只要某一个违法行为被界定为“一事”，即便违反了不同行政机关管辖的不同法律规范，也只能被处罚一次。

三、危险货物瞒报处罚分析

（一）各主管机关对危险货物瞒报违法行为的处罚

1、海事管理机构的处罚

根据《海交法》第一百零九条，对托运人的以下三种行为，处五万元以上三十万元以下的罚款，一是未将托运的危险货物的正式名称、危险性质以及应当采取的防护措施通知承运人，即“未告知”；二是未按照有关法律、行政法规、规章以及强制性标准和技术规范的要求对危险货物妥善包装，设置明显的危险品标志和标签，即“未包装、未标记”；三是在托运的普通货物中夹带危险货物或者将危险货物谎报为普通货物托运，即“夹带”。

2、港口行政管理部门的处罚

根据《港口危险货物安全管理规定》第八十三条，对港口作业委托人的以下行为处五万元以上十万元以下的罚款，港口作业委托人未按规定向港口经营人提供所托运的危险货物有关资料的，即“未告知”；对以下行为处十万元以上二十万元以下的罚款，有违法所得的，没收违法所得，在托运的普通货物中夹带危险货物，即“夹带”，将危险货物谎报或者匿报为普通货物托运，即“谎报”。

3、海关的处罚

根据《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第十五条，进出口货物的品名、税则号列、数量、规格、价格、贸易方式、原产地、启运地、运抵地、最终目的地或者其他应当申报的项目未申报或者申报不实的，分别依照下列规定予以处罚，有违法所得的，没收违法所得……，即“未如实报关”

根据《中华人民共和国进出口商品检验法》第三十三条，将必须经商检机构检验的出口商品未报经检验合格而擅自出口的，由商检机构没收违法所得，并处货值金额百分之五以上百分之二十以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任，即“未报检”。

根据《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例》第五十条，提供或者使用未经出入境检验检疫机构鉴定的出口危险货物包装容器的，由出入境检验检疫机构处10万元以下罚款，即“未合格包装”。

（二）各主管机关对瞒报违法行为处罚分析

1、主体

通过以上法条可以看出，海事管理机构的处罚对象为托运人，港口行政管理部门处罚对象为港口作业委托人，海关处罚对象为发货人。在海运出口操作实践中，买卖双方根据贸易条款的不同，约定由买方或者卖方办理出口手续，包括订舱、报关、报检、申报危险货物等等一套复杂手续，这套流程一般由货运代理完成，但实际的义务人一般只有一个，即根据约定的贸易条款承担货物出口手续的人，一般称作托运人或者发货人，虽然港口行政部门称其为港口作业委托人，但根据其法律条文，“未按规定向港口经营人提供所托运的危险货物有关资料”、“在托运的普通货物中夹带危险货物”、“将危险货物谎报或者匿报为普通货物托运”，处罚对象也指向了托运人。也就是说，各主管机关在实际处罚过程中，最终指向的一般都是托运人 [10]。

2、主观方面

主观方面，托运人一般是基于主观故意对货物的性质进行隐瞒，即虽然面对众多主管机关，托运人是基于一个违法动机，即隐瞒货物真实性质，从而使货物逃避主管机关监管，当然也存在托运人确实不知道货物性质从而造成过失违法的情况，但不管是故意还是过失，在主观方面是一致的，即隐瞒了或者掩盖了货物的真实情况。

3、客体

一般来说，行政违法行为的客体即违法行为所侵害的法律所保护的社会关系，在危险货物瞒报案件中，上述法条所列举的客体有三类，一是国家对危险货物合规运输的监督管理，二是国家对出口货物的申报的监督管理，三是国家对出口货物的检验的监督管理。

4、客观方面

从违法行为的客观方面来讲，行为人实施了故意隐瞒货物性质的行为，对主管机关对该货物的管理秩序造成了损害，行为和损害之间有着因果关系，构成违法。

（三）结论性意见

基于以上对违法行为构成的四要素分析，在危险货物出口瞒报违法行为中，违法主体为一个，即货物托运人，违法主观方面基于隐瞒货物性质的故意，违法客体有两类，一个是主管机关对危险货物的管理秩序，一个是主管机关对出口货物的监督管理秩序，客观方面均是违法行为和损害构成因果关系，构成违法。基于上述结论，对于出口危险货物瞒报违法行为，不同的主管机关最多只能对托运人实施三类罚款，一种是危险货物瞒报的处罚，一种是出口商品报关的处罚，一种是出口商品检验的处罚。

1、有关危险货物瞒报的处罚

对于危险货物违规运输，海事管理机构、港口行政管理部门、海关对托运人的“未告知”“未包装、未标记”“夹带”“谎报”“未合格包装”等行为均有处罚权，虽然托运人可能实施了多个违法行为，例如：向承运人订舱时隐瞒货物性质，向港口委托作业时隐瞒货物性质（港口一般不直接和托运人发生关系，而是通过托运人向承运人或场站提供的货物信息获悉货物资料），使用未经鉴定的包装容器，不张贴危险货物标志标记，但其目的只有一个，即违反法规对危险货物合规运输及装卸的监督管理，把危险货物伪装成普通货物，以隐蔽的手段蒙混过关，使危险货物非法出运。托运人基于一个违法故意，连续实施多个违法行为，侵犯同一类客体，违法行为处于“连续”状态，应该认定为“一事”，各主管机关应依据《行政处罚法》第二十九条之规定处理，即同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。如果其中一个执法机关对该行为实施了罚款的行政处罚，另一个执法机关不得再次罚款。

2、有关出口货物未如实报关的处罚

根据《中华人民共和国海关法》第二十四条，进口货物的收货人、出口货物的发货人应当向海关如实申报，交验进出口许可证件和有关单证，即所有出口货物均需要向海关如实申报，即通常说的报关。如果当事人未如实报关，应当单独实施罚款。

3、有关出口货物未如实报检的处罚

根据《中华人民共和国进出口商品检验法》第五条，列入《必须实施检验的进出口商品目录》的进出口商品，由商检机构实施检验。根据海关总署2020年第129号公告，列入《危险化学品目录》（最新版）的进出口危险化学品，需实施法定检验。如果当事人未如实报检，应当单独实施罚款。

当然，现实中也存在如实报关而未如实报检，或者如实报检未如实报关的情况，应具体问题具体分析。

四、结语

本文从违法行为构成“四要素”理论入手，分析危险货物瞒报违法行为面临的各主管机关的处罚，得出了在一次危险货物瞒报违法行为中，各主管机关最多只能实施三次罚款结论，当然，此种结论也存在两个瑕疵：

一是使用未经出入境检验检疫机构鉴定的出口危险货物包装容器的违法行为，和危险货物瞒报不一定是法律上的因果关系，也就是说，使用未经出入境检验检疫机构鉴定的出口危险货物包装容器，不一定是为了瞒报危险货物，有些正常出运的危险货物，也可能没有使用经鉴定的包装容器，建议在执法中需要具体分析。

二是本文只针对出口货物进行分析，在进口危险货物瞒报违法案件中，违法行为查处要比出口瞒报要复杂的多，例如托运人未向承运人如实告知货物性质，导致承运人未向主管机关申报而成了违法主体，另进口货物托运人一般在国外，主管机关对托运一般不具有管辖权，建议执法机关需要认真甄别。

基于以上分析，执法机关在执法过程中应加强执法协作及信息共享，完善执法通报及互助机制，通过签署备忘录、执法共建等多种形式，深化协同执法，以共同打击危险货物出口瞒报违法行为，同时在执法过程中依法行政，避免重复执法、“一事二罚”，使相对人合法权益得到充分保障。

参考文献

[1]翁岳生主编：《行政法》，中国法制出版社 2009 年版

[2]练育强：《行刑衔接视野下的一事不再罚原则反思》，载《政治与法律》2017 年第 3 期

[3]邹瑜．法学大辞典：中国政法大学出版社，1991年

[4]https://mp.weixin.qq.com/s/iKikF_IAm3_0Gnlf6tWnng ，《切割处断处罚方式的理解与适用》，北京行政裁判观察

作者简介：

张保国，山东海事局危管防污处，主要研究方向为危险货物管理

韩丙正，青岛海事局前湾海事处，主要研究方向为法规管理、危险货物管理

王诺，青岛海事局前湾海事处，主要研究方向为危险货物管理

备注：

[1]危险货物，是指国际海上危险货物运输规则和国家危险货物品名表上列明的，易燃、易爆、有毒、有腐蚀性、有放射性、有污染危害性等，在船舶载运过程中可能造成人身伤害、财产损失或者环境污染而需要采取特别防护措施的货物，其分类主要基于联合国TDG制度，将危险货物分为9大类。危险化学品，是指具有毒害、腐蚀、爆炸、燃烧、助燃等性质，对人体、设施、环境具有危害的剧毒化学品和其他化学品，其分类主要基于联合国GHS制度，将危险化学品分为29大类。危险货物和危险化学品既有重合，也有区别。

[2]《港口危险货物安全管理规定》把《危险化学品目录》中列明的危险化学品列入了其所定义的危险货物范围内。

[3]按照《关于进出口危险化学品及其包装检验监管有关问题的公告》（海关总署公告2020年第129号）要求，海关对列入国家《危险化学品目录》的进出口危险化学品实施检验，即列入《危险化学品目录》（2015）内的进出口危险化学品均需申报检验。

[4]《中华人民共和国行政处罚法》（2017）第二十四条的规定为：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

[5]翁岳生主编：《行政法》，中国法制出版社 2009 年版，第 827 页

[6]练育强：《行刑衔接视野下的一事不再罚原则反思》，载《政治与法律》2017 年第 3 期。

[7]邹瑜．法学大辞典：中国政法大学出版社，1991年

[8]《中华人民共和国行政处罚法》 第三十三条，当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。

[9]一事不再理最早是罗马共和国时期民事诉讼的一项原则，也适用于刑事诉讼，后为封建社会所承接。理由基础是：既判的事实，应当视为真实。因而产生既判力的效果。近现代各国诉讼法普遍继承了这一原则。在英美法系，任何人不得因同一罪行受两次起诉和审判。大陆法系各国诉讼法典对此也有明确规定。中国刑事诉讼法规定，当事人、被害人及其家属或者其他公民，对已经发生法律效力的判决、裁定，可以向人民法院或者人民检察院提出申诉，但不能停止判决、裁定的执行。民事诉讼法和行政诉讼法也有类似规定。同时，对刑事、民事、行政案件的生效裁判，如果发现确有错误，可依照审判监督程序加以纠正。（邹瑜．法学大辞典：中国政法大学出版社，1991年12月）

[10]《海商法》："托运人"是指：1．本人或者委托他人以本人名义或者委托他人为本人与承运人订立海上货物运输合同的人；2．本人或者委托他人以本人名义或者委托他人为本人将货物交给与海上货物运输合同有关的承运人的人。