​国务院《15号函》的出台对粤港澳航运市场的积极影响

《15号函》的出台对粤港澳航运市场的积极影响

黄恩霖 刘洋

图：深圳 陈洋/摄

一、前言

2022年2月22日，国务院作出了《国务院关于同意在深圳市暂时调整实施有关行政法规规定的批复》（国函〔2022〕15号，以下简称《15号函》）。《15号函》是国务院向广东省人民政府，国家发展改革委和司法部作出的回函，内容主要包括在深圳市暂时调整实施《中华人民共和国海关事务担保条例》等四部行政法规的部分规定。笔者认为，《15号函》的出台，凸显了深圳市作为中国特色社会主义先行示范区的特性，并且，随着《15号函》的出台，其也将对粤港澳游艇自由行的现状，甚至对大湾区的航运市场，产生积极的影响。因此，笔者特借此文，就《15号函》所带来的法律变化，作出自己的理解和分析，并就“后《15号函》时代”的粤港澳游艇自由行及其相关问题，提出自己的看法，供各位业内同仁参考、批评。

二、现行法下的粤港澳游艇自由行与关税担保问题

2015年4月8日，国务院发出的《中国（广东）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《广东自贸方案》）中，就已明确地提出：“5.促进服务要素便捷流动。……制定粤港、粤澳游艇出入境便利化措施。……”。为了落实《广东自贸方案》的前述内容，广东省在2015年10月形成了《广东自贸试验区粤港澳游艇自由行实施方案 ( 征求意见稿 )》，向各相关单位征求意见。2017年6月30日，交通运输部、公安部、海关总署、质检总局四部委日前联合发函，原则同意《中国（广东）自由贸易试验区粤港澳游艇“自由行”实施方案》。这意味着，粤港澳三地期盼多年的游艇“自由行”经过国家和省相关部门的积极推动，由最初的设想变成现实。[1]

然而，实务中，粤港澳游艇自由行却存在一些问题，包括入境手续问题、关税担保问题、航行问题和停泊问题。[2]而这其中，与《15号文》有重要关系的，便是关税担保问题。

何为关税担保呢？根据现行的《中华人民共和国海关事务担保条例》第五条第一款第二项[3]和《中华人民共和国进出口关税条例》第四十二条[4]的有关规定，游艇进、出口岸，被视为货物的暂时地进、出境，可以暂不缴纳关税，但是纳税义务人应当根据前述行政法规的规定向海关缴纳相当于应纳税款的保证金或者提供其他担保的。有业内人士认为，前述的关税担保，并不利于粤港澳游艇自由行的推行。[5]对此，笔者也认可这一观点。笔者认为，粤港澳游艇自由行，作为《广东自贸方案》的组成部分，其主旨就是促进服务要素便捷流动。而深化内地与港澳合作，以及优化提升深圳前海深港现代服务业合作区功能，更是已经写入中共中央、国务院《粤港澳大湾区发展规划纲要》的重要内容。

然而，现行的关税担保制度，对于粤港澳游艇自由行而言，却成了手续、流程及经济成本的增加，不利于粤港澳游艇自由行进一步发展。有鉴于此，各级政府也着手开展了一些列的立法活动，试对这一问题予以解决。

2020年8月31日，深圳市人民代表大会常务委员会通过了《深圳经济特区前海蛇口自由贸易试验片区条例》（以下简称《前海条例》）。《前海条例》第二十九条规定：建立游艇出入境信用管理制度，取消游艇自由行海关担保金。探索对港澳游艇实施航行水域负面清单制度，负面清单以外的水域可以自由航行。推动港澳居民通过游艇旅游出入境通关模式创新，探索建立游艇供船物料备案制度，实现游艇旅游人员和供船物料通关自由化。探索实施经邮轮母港入境外籍游客过境免签制度，支持在客运码头设置旅客国际中转区，优化出入境手续，延长口岸通关服务时间。

可以看到，《前海条例》作为专门规制前海蛇口自由贸易试验片区（以下简称“前海片区”）的深圳经济特区法规[6]，已经对未来位于前海片区的粤港澳游艇自由行，作出了明确的制度性安排，即以信用管理制度，代替游艇自由行所涉及的海关担保金。这种“以信用代替担保金”的规则，可以使信用水平良好的游艇承运人们，以更低的经济成本，开展粤港澳游艇自由行活动。若能够如此，则长期影响粤港澳游艇自由行的关税担保问题有望得到解决。

三、《15号函》：解决游艇自由行实行免担保政策的法律障碍

然而，在法律上，《前海条例》的出台，并不能为关税担保问题画上句号。

根据《立法法》和《全国人民代表大会关于国务院提请审议授权深圳市制定深圳经济特区法规和规章的议案的决定》的有关规定，深圳市的立法机关，并不能突破国务院所制定的行政法规。而关税担保制度，正是基于《中华人民共和国海关事务担保条例》和《中华人民共和国进出口关税条例》两部行政法规的规定。因此，在法律上，若欲解决粤港澳游艇自由行中的关税担保问题，就应由国务院对前述两部行政法规作出例外的规定。

因此，笔者以为，《15号函》的出台，是在法律上解决了在深圳市内的、粤港澳游艇自由行实行免担保政策的法律障碍。

四、外资船东在深圳市全市范围内均可更为便利地办理“方便旗国”登记

根据《中华人民共和国船舶登记条例》第二条的规定[7]，依据中华人民共和国法律设立的主要营业所在中华人民共和国境内的企业法人的船舶。但是，在该法人的注册资本中有外商出资的，中方投资人的出资额不得低于50%。上述规定，是对船东在中国办理“方便旗国”登记的一种限制。即，外资船东的出资比例限制。过去的实务中，外资船东若拟在中国为其名下船只办理“方便旗国”登记的，通常会采用：（一）与中资主体共同出资设立中国公司，并在股东协议、公司章程等文件中，作出特殊的、保证外资控制权的约定；（二）设置较为复杂的、多层次的投资关系，使登记申请人的出资情况，符合《中华人民共和国船舶登记条例》第二条的规定。

随着中国在上海、广东等地设立自贸区，自由贸易区特殊的法律制度得以形成。根据《国务院关于在自由贸易试验区暂时调整有关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章规定的决定》（国发〔2016〕41号，以下简称《41号决定》）的规定，暂时停止《中华人民共和国船舶登记条例》第二条的相关内容在上海、广东、天津、福建自由贸易试验区的实施，加快国际船舶登记制度创新，基于对等原则逐步放开船级准入，由国务院交通运输主管部门制定相关管理办法。交通运输部于2016年12月13日便出台了《中华人民共和国船舶登记办法》（交通运输部令2016年第85号）。《中华人民共和国船舶登记办法》第六十八条规定，依据中华人民共和国法律在自由贸易试验区设立的中资企业、中外合资企业、中外合作企业，以及依据国务院自由贸易试验区相关方案设立的外商独资企业和港澳台独资企业的船舶，可以依照本章有关规定申请办理国际船舶登记。也即在自贸区进行国际船舶登记不受《中华人民共和国船舶登记条例》第二条中“中方投资人出资额不得低于百分之五十”的股比限制。这一规定，对深化国际船舶登记制度改革以及促进我国现代化海运船队建设均具有重要意义。也给予了外资船东，实现在中国办理“方便旗国”登记的一条重要的“捷径”：在自贸区设立全资子公司等主体作为申请人并办理有关船舶登记。

而《15号函》的出台，则意味着原基于《41号决定》和《中华人民共和国船舶登记办法》的“例外范围”得到了进一步地延伸。《15号函》出台后，将允许在深圳依法设立的企业，对其所有的船舶在深圳进行国际船舶登记，企业的外资股比不受限制。也即深圳市全市范围在该等事项尚，均具有等同于自由贸易区的地位，在深圳市内申请办理船舶登记的外资船东，其外资股比将不再受限。

可以预见到，未来，深圳市将率先吸引有更多的外资船东设立其在中国境内的子公司并办理有关船舶登记，同时也能吸引更多的外资，以深圳为中心，部署、参与、投资大湾区航运业。

五、展望未来与建议

笔者以为，《15号函》的出台，体现了中央对于深圳市作为中国特色社会主义先行示范区的定位。同时，也必然对粤港澳游艇自由行和大湾区航运业，产生积极的影响。笔者也建议，外资船东们再开展有关活动时，应当关注上述法律的变动，及时地修改交易方案、合同等交易文件，避免发生不必要的经济损失。除此以外，也应当关注到我国《外商投资法》的实施、外商投资企业的“并规制改革”，以及《公司法》即将迎来的修订，妥善安排公司的股权投资比例和公司治理机构，以最大程度地维护自身合法权益。

[1]详见广东省人民政府官网，2017年6月29日，链接：http://www.gd.gov.cn/zwgk/zcjd/snzcsd/content/post_78544.html

[2]许岩松：《粤港澳游艇自由行的困境与对策》，《世界海运》2020年第7期。

[3]《中华人民共和国海关事务担保条例》第五条第一款第二项：当事人申请办理下列特定海关业务的，按照海关规定提供担保：……（二）货物、物品暂时进出境的……

[4]《中华人民共和国进出口关税条例》第四十二条：暂时进境或者暂时出境的下列货物，在进境或者出境时纳税义务人向海关缴纳相当于应纳税款的保证金或者提供其他担保的，可以暂不缴纳关税，并应当自进境或者出境之日起6个月内复运出境或者复运进境；需要延长复运出境或者复运进境期限的，纳税义务人应当根据海关总署的规定向海关办理延期手续：

（一）在展览会、交易会、会议及类似活动中展示或者使用的货物；

（二）文化、体育交流活动中使用的表演、比赛用品；

（三）进行新闻报道或者摄制电影、电视节目使用的仪器、设备及用品；

（四）开展科研、教学、医疗活动使用的仪器、设备及用品；

（五）在本款第（一）项至第（四）项所列活动中使用的交通工具及特种车辆；

（六）货样；

（七）供安装、调试、检测设备时使用的仪器、工具；

（八）盛装货物的容器；

（九）其他用于非商业目的的货物。

第一款所列暂时进境货物在规定的期限内未复运出境的，或者暂时出境货物在规定的期限内未复运进境的，海关应当依法征收关税。

第一款所列可以暂时免征关税范围以外的其他暂时进境货物，应当按照该货物的完税价格和其在境内滞留时间与折旧时

[5]同脚注2。

[6]根据《全国人民代表大会关于国务院提请审议授权深圳市制定深圳经济特区法规和规章的议案的决定》的规定，深圳市人民代表大会及其常务委员会有权根据具体情况和实际需要，遵循宪法、法律和行政法规的基本原则，制定深圳经济特区法规，发布实施，并报全国人民代表大会常务委员会、国务院以及广东省人民代表大会常务委员会备案。

[7]《中华人民共和国船舶登记条例》第二条：下列船舶应当依照本条例规定进行登记：

（一）在中华人民共和国境内有住所或者主要营业所的中国公民的船舶。

（二）依据中华人民共和国法律设立的主要营业所在中华人民共和国境内的企业法人的船舶。但是，在该法人的注册资本中有外商出资的，中方投资人的出资额不得低于50%。

（三）中华人民共和国政府公务船舶和事业法人的船舶。

（四）中华人民共和国港务监督机构认为应当登记的其他船舶。

军事船舶、渔业船舶和体育运动船艇的登记依照有关法规的规定办理

作者简介：

黄恩霖，北京市隆安（深圳）律师事务所律师，兼任汕头大学商学院MBA中心特聘企业导师、上海杉达学院法学系特聘讲师、广东省融资租赁协会法律专业委员和风控专业委员会委员、浙江大学融资租赁研究中心特聘研究员、西湖论坛法律专家组成员、香港中文大学广州校友会理事等社会职务。黄律师对融资租赁、商业保理、信托、资管纠纷等金融与商事争议决议，资本市场法律服务，以及上市公司破产重整等方面具有较为丰富的经验。

刘洋，英国希德律师行香港办公室合伙人。刘先生拥有香港、英格兰及威尔士和中国的律师执业资格。刘先生主要执业领域是商事与航运诉讼和仲裁业务。他在处理国际商业争议方面具有丰富经验，主要包括国际货物买卖和贸易以及大宗商品、航运和造船、能源和离岸工程、股东及股权相关纠纷、破产与重组、国际投资(特别是涉及“一带一路”项目)、商业欺诈、国际制裁、执行国际判决和仲裁裁决等领域。刘先生在众多香港政府咨询机构中担任委员，包括仲裁推广咨询委员会、调解督导委员会、第三者资助仲裁和调解的咨询机构、航空发展及三跑道系统咨询委员会、香港海运港口局、上诉委员会(房屋)、强制性公积金计划上诉委员会，以及人事登记审裁处审裁员。他亦是仲裁员和认可调解员。他连续多年被《法律500强》、《钱伯斯法律指南》、《商法》和《劳氏日报》等评为争议解决和航运领域的领军律师。