国际船舶登记制度有关问题说明和建议

主要观点摘要：

1. 国际船舶登记制度是传统海运大国为应对肇始于美国的开放型船舶登记制度挑战而采取的包括航运税制改革在内的系统性制度改革。我国面对开放型船舶登记制度的挑战仍需加大应对力度。

2. 国际航运要素包括船舶和货物流、航运资金流和航运信息流。有关要素聚集是贸易、税收、金融、汇兑、法律等综合营商环境优化的结果。

3. 国际航运领域以欧美为主的利益格局早已形成，我国依靠制造大国的地位仅在船舶和货物流要素聚集方面较为突出，航运资金流和信息流要素仍然为欧美所把持。需逐步将整个产业链、价值链的各个机构有序地连接起来，实现协调、高效、安全发展，走中国特色社会道路。

4. 新发展格局、新一代信息技术革命为我国吸引国际航运要素聚集创造了条件，应以解决“港到港”到“门到门”的需求升级和海员队伍高质量发展世界性难题为重点，提出系统性的中国方案，有步骤地突破航运资金流、信息流要素既有聚集格局。

作者丨宁涛

宁涛，交通运输部水运科学研究院经济政策与发展战略研究中心 主任、研究员

 一  国际船舶登记制度  概念内涵分析 

船舶登记是船舶“公海航行自由”的必要保障。根据《联合国海洋法公约》，船舶登记是船舶获得国籍的必要法律程序。只有获得某国国籍的船舶方有权悬挂该国国旗，自由航行于公海上*。否则，任何国家的军舰都可以随时登临没有国籍的船舶。

*[有关详细规定参见《联合国海洋法公约》第八十七条 公海自由、第九十条 航行权、第九十一条 船舶的国籍、第九十四条 船旗国的义务、第一一Ｏ条 登临权。]

01.船舶登记制度定义

学术上对于船舶登记制度的分类没有准确定义。习惯上，海运界根据船舶登记条件的宽严不同，将船舶登记制度分为“封闭型登记制度”、“开放型登记制度”和介于两者之间的“半开放型登记制度”三类。作为分类依据的船舶登记条件主要包括船舶所有权、船员配置等方面的国籍限制。

一般来说，采用封闭型登记制度的国家要求本国资本参与船舶所有权较大的比例（50%以上）、本国国民在船舶配员中占有较大比例（50%以上）。有些国家登记制度更为严格，要求船舶所有人的经营注册地和企业总部须在本国、多数管理人员须为本国国民、船舶须在本国建造。美、欧、日等传统海运大国传统的船舶登记制度大多被认为是封闭型登记制度。我国的船舶登记制度也被认为属于封闭型船舶登记制度。

开放型登记制度也被称为方便旗（Flag of Convenience）制度，联合国使用开放登记(Open Registry)一词来替代方便旗制度*。采用开放型登记制度的国家或地区，在船舶登记时对于船舶所有人、船舶配员等方面均无国籍限制。同时，采用开放型登记制度的国家或地区往往国土较小、人口较少，并未把船舶登记看作是管理和规制航运业的必要手段，而是将船舶登记作为一种商业行为，往往更加注重制定宽松的船舶登记条件和优惠的政策，以吸引更多的船舶来本国登记从而获得商业利益。总体来看，开放型登记制度具有登记条件宽松和监管控制宽松两大明显特点。

*[方便旗与开放登记严格意义上还有区别。国际运输业工人联合会（ITF）一般使用方便旗这一概念，其认定的方便旗国家少于联合国开放登记概念下的国家或地区。比如目前新加坡、香港特别行政区往往被认为是开放登记制度，但其并未被ITF认定为方便旗国家或地区。]

“半开放型登记制度”则是登记条件严格程度介于上述两种登记制度之间的登记制度。

02.国际船舶登记制度由来

开放型登记制度肇始于美国，源于法律外交原因。1920年，美国邮轮为规避禁酒令，开始悬挂巴拿马国旗。1927年，巴拿马修订其《商法》，创设了“开放型登记制度”的合法地位。二战前和初期，美国为规避中立法向英法运输武器和石油，船舶大量移籍巴拿马。战后，美国航商为降低成本，进一步促进了“开放型登记制度”的发展。1948年，利比里亚在美国支持下通过立法设立“开放型登记制度”，此后很多的前殖民地小国纷纷通过立法等形式设立“开放型登记制度”。通过“开放型登记制度”，登记国获得了外汇收入，船东降低了成本。由此，传统海运国家的船东纷纷将船舶移籍开放型登记国家或地区，且这种趋势还在提高。根据有关统计，2007年全球船队以载重吨计，本国旗比例约32.2%，2021年这一比例已下降为24.5%，即全球商船队超过四分之三悬挂其他国家或地区旗帜（参见表1*）。目前巴拿马、利比里亚和马绍尔群岛是世界前三大方便旗国家。2020年在三国登记的船舶达8.4亿载重吨，占比超过全球商船队的40%，占前十大方便旗国的78%。特别值得注意的是，巴拿马、利比里亚和马绍尔群岛与美国有着非常紧密的关系。巴拿马是美国为了控制巴拿马运河从哥伦比亚煽动分裂出来的国家，并且长期在美国控制之下。利比里亚是美国解放的黑奴在非洲以美国为模板建立的国家，其船舶登记机关管理人必须是美国人，且设在美国华盛顿。马绍尔群岛是美国托管国，直到1991年才成为联合国成员，目前与台湾“建交”。

表1  主要国家或地区船队挂旗情况

*[由于“真实联系”原则在法理上和实践中都难以确认，对于各国实际控制运力的确认也十分困难，有关统计系根据其自身掌握的船舶投资实际控制人的国籍进行的划分，由于各机构掌握信息和判断标准不同，各机构统计的各国控制运力的数量有较大差异。]

由于船舶登记涉及船旗国义务*，特别是对船舶航行安全及对海洋防污染方面的行政、技术及社会事项上的管辖和控制。而相关安全和防污染领域又是国际海运规则、话语权和影响力的核心领域，并且与国际航运金融、保险、仲裁、技术鉴证等现代航运服务业息息相关，因此传统海运大国对巩固本国旗船队都十分重视。本国大量船舶在海外登记， 无论在经济还是政治等方面都给传统海运国家造成了一定的负面影响。为了既能够保持规模大、标准高的本国籍船队，又能在一定程度上降低船舶营运成本，传统海运国家效仿开放型登记国的某些政策措施，调整本国海运政策，纷纷以命令或法律的形式引入了介于“封闭型登记制度”和“开放型登记制度”之间的“半开放型登记制度”。设立此种半开放型登记制度时，有关国家往往并不废除原有的“封闭型登记制度”。因此，这一“半开放型登记制度”相对原有的“封闭型登记制度”一般又被称为该国的“第二船舶登记制度”。这些第二船舶登记制度有的是设立于某国的海外领地或自治区，就被称为“离岸登记制度（off shore registry）”，如1978年英国在其所属的马恩岛实行的第二船舶登记制度。另一些国家在本国国土上针对航行于国际航线的船舶设立了第二船舶登记制度，就被称为“国际船舶登记制度”。1987年，挪威政府最早开始实行国际船舶登记制度（the Norwegian International Ship Registry，简称NIS）。其后，丹麦和德国也分别设立了各自的国际船舶登记制度（DIS和GIS）。

*[《联合国海洋法公约》第九十四条 船旗国义务。]

总的来说，国际船舶登记制度由来是传统海运大国为应对“开放型登记制度”挑战而进行的制度创新。

 二 国内外船舶登记制度 相关改革分析 

01.典型国家国际船舶登记制度改革及效果

国际船舶登记制度是封闭型登记制度和开放型登记制度的平衡，这种平衡是基于船东营运成本控制、提升船旗国市场竞争力、船旗国对船舶运营的有效监管、船舶入籍的条件限制以及对国际法中船舶与国家之间“真正联系”原则的合理诠释和体现等方面。

挪威是最早设立国际船舶登记制度的国家，其改革目的也主要是降低本国船东营运成本*，吸引本国方便旗船舶回流，保持本国航运国际竞争力的同时增强对本国航运的有效监管。其1980年国旗船队达3945万载重吨。此后，其国旗船队规模大幅减少，到1987年其国旗船队仅为1420万载重吨。在此背景下，挪威开展了国际船舶登记制度的改革，一度扭转了其国旗船队的下降趋势。1991年挪威国旗船队达到4121万载重吨的顶峰。根据挪威有关研究，1987年其海运业外汇收入为277亿克朗，1991年达到500亿克朗。此后挪威国旗船队再次下滑，1996年仅为3287万载重吨。1997年，挪威针对采用国际船舶登记制度的船舶进一步采取了吨位税制*的改革，再一次有效提升了其国旗船队的规模，到2000年其国旗船队达到3539万载重吨。此后挪威国旗船队逐渐随其航运营商环境的竞争力下降而再次下降。2021年挪威国旗船队为2436万载重吨*。

*[主要是通过放松船员国籍要求降低船员成本。]

*[一种针对航运企业的特殊的企业所得税制，从长期来看税收负担更低，也更稳定可预期，绝大多数航运大国均引入了此种税收制度。]

*[有关载重吨数据来自联合国贸发会。]

图1  挪威国旗船队发展    来源：UNCTAD

丹麦国际船舶登记制度改革紧随挪威于1988年开始。其改革目的与挪威相同。其国旗船队从1989年时已从1980年的898万载重吨降低为633万载重吨。起初，丹麦单纯的放松船员国籍限制的国际船舶登记制度改革效果并不明显，到2000年其国旗船队仅有742万载重吨。2000年，丹麦针对国际船舶登记制度的船舶进一步的引入了吨位税制，有效的提升了国际船舶登记制度改革的效果。此后丹麦国旗船队一直保持增长，截至2021年，其国旗船队达2481万载重吨。

图2  丹麦国旗船队发展    来源：UNCTAD

从有关改革历程来看，开展国际船舶登记制度改革的国家主要是欧洲大陆国家。最初主要针对本国人力成本高这一问题应对开放型登记制度挑战，试图通过放松船员国籍限制降低船员成本提升对本国船东的吸引力，效果比较有限。此后，有关国家均引入了更为稳定可预期的吨位税制进一步改善航运营商环境，从而提升了政策效果。

值得注意的是，国外开展的国际船舶登记制度主要目的还是提升本国对航运业的吸引力，一方面提高本国航运经济的体量，保持现代航运服务业的竞争能力，另一方面保证本国对于航运业的有效监管和在国际海运规则领域话语权。因此，有关国家对于国际船舶登记制度下的船舶所有权的国籍限制仍然较高。挪威对于本国资本的占比要求是60%以上，丹麦则是50%以上，而且两国对于船舶经营人的实际经营地和总部所在地也有相关的附加要求。这样才能保证航运要素真正聚集于本地，从而促进本地经济发展。

02.五星红旗船比重下降，中国旗船比例仍高居榜首

我国是公认的世界海运大国，根据ISL统计，2021年我国控制运力达3.14亿载重吨，排名世界第二。尽管五星红旗船比例由2007年的45%下降为2021年的32%，但仍然是主要海运大国中国旗船比例最高的国家（参见表1）。我国五星红旗船占比下降的主要原因是我国香港航运营商环境优于我国内地，大量中资航运企业选择在香港特别行政区进行船舶登记*。根据联合国贸发会（UNCTAD）统计，我国控制运力2021年相比2015年增加了9166[ 根据ISL统计，我国控制运力2021年比2015年增加了12422万载重吨。]万载重吨，其中五星红旗船队增加了2956万载重吨，约占新增运力的32%；中资挂香港特别行政区旗船队增加了3570万载重吨，约占新增运力的39%;两者合计占比超过了70%。其他开放型登记国家的竞争也对中资航运企业选择在国内登记造成了一定的影响，2015年至2021年我国约有30%左右的新增运力选择在其他国家登记，其中利比里亚占11%、马绍尔群岛占6%、新加坡占3%、马耳他占3%、巴拿马占2%。

*[因UNCTAD（实际数据来源于英国航运咨询公司克拉克松）与ISL对于船舶控制权的认识存在差异，因此两者对于各国控制运力的统计差异较大。以2021年为例，UNCTAD统计的中国控制运力为2.45亿载重吨，而ISL统计的中国控制运力为3.14亿载重吨。由于只有UNCTAD公布各国控制运力具体国籍数据，故此处采用UNCTAD数据。]

03.吸引国际航运要素聚集，走中国特色道路

国际航运要素包括船舶和货物流（以船舶到港和货物吞吐数量为代表）、航运资金流（以航运交易、信贷、保险机构及其交易量为代表）和航运信息流（以航运企业总部决策机构、航运规则制订机构、航运纠纷裁判机构、信息生产发布机构、教育培训机构、科技创新机构以及有关机构业务量为代表）。

依托“世界工厂”和世界第一大货物贸易国的地位，当前我国国际航运要素聚集主要体现为船舶和货物流聚集。国际航运资金流和信息流聚集则要求更有竞争力的税负水平、融资成本、跨境资金流动便利性、法治环境和人居环境。特别是当前的国际航运体系是欧美磨合了数百年形成的，其已深深嵌入全球化分工体系中，欧美在全球化分工体系中占据了资本配置和规则制订的主导地位。某种程度上我国的“世界工厂”和航运大国地位、方便旗国家的船舶登记中心地位、香港和新加坡的区域性国际金融和航运中心地位都是欧美为主导的全球产业链、价值链的一环。1990年以后就没有新的全球性航运组织成立就说明了既有利益格局的坚固性。既有的航运资金流，特别是航运信息流要素聚集格局的撼动，不仅需要依靠我国管理部门的制度创新，更需要逐步将整个产业链、价值链的各个机构有序地连接起来，实现协调、高效、安全发展，走中国特色道路。

在新发展格局下，我国正在由“世界工厂”向“世界工厂+世界市场”升级。“一带一路”战略部署和新一代信息技术革命的方兴未艾也在为我国航运业发展创造了重要机遇。如何通过技术创新、模式创新和制度创新满足由“港到港”到“门到门”的需求升级？如何破解世界性的海员队伍高质量发展难题？等都需要系统性的中国方案。成功的中国方案的提出，也是既有航运资金流、信息流要素聚集格局的破局点。

 三  有关对策建议 

01.审慎对待船级社放开

船级社是船旗国履行国际公约义务、实施船旗国监督（FSC）的重要机构，也是一国影响国际海事规则制订的重要力量。当前中国船级社已经具备了相当的国际竞争能力*，但相比国际领先的船级社*仍有相当差距。为把中国船级社打造世界一流船级社，提升我国海事规则国际影响力，鉴于中国船级社独特的体制和责任，建议中国船级社制定更加严谨的制度与措施，如在国际船舶登记制度改革中保留中国船级社中国籍船舶法定检验权力等。同时，船级社的入级和检验数据也是非常重要的船舶数据资源，建议做好有关工作，方便我国管理部门及时全面掌握船舶数据信息。

*[居于世界船级社协会第二阵营，在12家成员中排名第5。]

*[居于世界船级社协会第一阵营的三家船级社，分别是挪威-德国劳氏船级社、美国船级社和劳氏船级社。]

02.优化港口国监督（PSC）

开放登记制度设立初期，由于开放登记国船旗国义务履约监督资源不足，导致出现了严重的安全和污染事故。PSC作为FSC的重要补充制度对于航行安全和海洋防污染起到了重要的作用。建议在港口国监督过程中充分利用大数据等先进技术优化选船机制；充分利用无人机、VR等先进技术和装备提升监测效率。

03.基于新一代信息技术创新应用，开展国际海运模式创新和规则适应性研究

受到既得利益影响，国际海上货物运输规则的几次调整均未成功*。在中国成为超大规模“世界工厂+世界市场”和“一带一路”倡议的背景下，应考虑物联网、5G、区块链等新一代信息技术的应用对于船货双方风险责任的影响，加强国际航运模式创新和相关规则适应性研究。可考虑组织相关货主企业、航运企业、造船企业、金融机构和研究机构，针对特定货物和运输线路搭建研究机制，探索技术、模式和规则的融合创新，尝试提出“中国方案”，为航运资金流和信息流要素聚集谋篇布局。

*[《汉堡规则》和《鹿特丹规则》]

04.针对海员队伍高质量发展难题，开展系统性研究

在国际航运各要素中，目前只有海员队伍的高质量可持续发展是欧美日等国家也没有解决的问题。我国船员数量持续位居世界前列，有突出的规模优势，但在结构和整体素质方面还有较大的提升空间。此次疫情，进一步凸显了海员队伍的重要性，我国海员队伍高质量可持续发展也在面临严峻挑战。此外，海员不仅是保证船舶安全航行的关键力量，也是航运各个领域乃至海军重要的后备人才。因此，有必要抓紧针对保障海员队伍高质量可持续发展开展系统性的研究，破解此一难题。