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国际公约在大型邮轮应对突发公共卫生事件中的适用

摘要:新冠肺炎疫情已被列为国际关注的突发公共卫生事件,国际社会开始关注公共卫生事件下邮轮相关的国际合作、设备结构、防疫能力、邮轮人员管理以及环境防污染等话题。通过对相关海事国际公约的梳理,从公约和实践的角度分析海事相关国际公约在国际邮轮应对突发公共卫生事件上的适用情况,进而提出对策建议。

关键词:国际公约;邮轮;突发公共卫生事件;新冠肺炎

一、背景介绍

今年2月起,随着新冠肺炎疫情在全球加速蔓延,国际海事组织 ( IMO ) 单独或联合世界卫生组织 ( WHO )、国际劳工组织 ( ILO )、世界海关组织 ( WCO ) 等发布了多篇声明,旨在协助各国以尽量减少对国际交通和贸易不必要干扰的方式来执行各项卫生措施。但上述措施并没有针对邮轮 ( 大型客船 ) 提出具体的建议。

疫情仿佛一个放大镜,重重危机下考验了邮轮相关各个地区、领域的应急处置能力及治理效能。“钻石公主”号沦为“恐怖邮轮”,“威斯特丹”号、“世界梦”号邮轮也因疫情被拒靠港。同样面对突发疫情,中国拥有处置得当的经验。如天津对美国嘉年华旗下的“歌诗达赛琳娜”号进行应急处置,及时有效地从源头控制了病毒的进一步扩散,避免了更严重的病例出现。皇家加勒比“海洋量子”号作为中国疫情得到有效控制以后第一艘回归中国母港的国际邮轮,在经过66天的海上漂泊后获准停靠上海吴淞口国际邮轮港,全船353名超期服役的中国船员平安回国。成功经验的背后,针对大型邮轮应对突发公共卫生事件的体系化研究的需求十分迫切。

二、公约梳理

根据本次疫情特点,笔者从《1974年国际海上人命安全公约》( SOLAS )、《国际防止船舶造成污染公约 73/78》( MARPOL )、《2006年海事劳工公约》( MLC )、《便利国际海上运输公约》( FAL ) 和《国际卫生条例》( IHR ) 等公约中梳理出与大型邮轮管理要求相关的条款,见表1到表5。

表1《1974年国际海上人命安全公约》相关条款

表2《国际防止船舶造成污染公约73/78》相关条款

表3《2006年海事劳工公约》相关条款

表4《便利国际海上运输公约》相关条款

表5《国际卫生条例》相关条款

三、从国际公约看国际邮轮在应对突发公共卫生事件中的不足

上文梳理了各个国际公约关于应对国际邮轮公共卫生事件的相关内容和具体规定,可以发现,国际公约的条款并不能完全满足实际防疫需要。有以下问题值得关注:

1.国际合作方面存在的问题

SOLAS公约中没有直接关于公共卫生突发事件中船旗国、港口国、沿海国之间的职责要求,而FAL公约主要规定了避免不当限制或延误船舶、船上人员和货物进出港的原则。国际海事组织发布的《COVID-19 相关IMO文件的实施和执行》( Circular Letter No.4204-Add.1 ) 和《IMO-WHO关于应对COVID-19疫情的联合声明》( Circular Letter No.4204/Add.2 ) 中,呼吁各国确保以尽量减少对国际交通和贸易不必要干扰的方式执行卫生措施,可以理解为当前不应对邮轮采取过于严苛的入境规定。《国际卫生条例》也明确,不应当因公共卫生原因而阻止船舶或飞机在任何入境口岸停靠,除非入境口岸不具备执行本条例规定卫生措施的能力。

邮轮“威斯特丹”号被迫在海上漂泊13天的案例充分说明,各国在疫情发生后对船舶进港采取的审慎态度,一定程度上已经造成了旅客和船员的极大不便。各国都以不具备卫生措施能力为借口拒绝有公共卫生风险的邮轮靠港。“钻石公主”号和“世界梦”号邮轮也都经历了延迟通关或被拒绝进入港口,而且没有基于有证据的风险评估。其中“威士特丹”号2月13日在柬埔寨靠港前,已经在海上漂泊了10天,至少被5个国家或地区的港口拒之门外。

2.邮轮乘客、船员及相关作业人员管理方面存在的问题

( 1 ) 乘客信息登记:SOLAS公约仅要求提供人数、姓名和性别信息,当面对突发公共卫生事件时,上述信息显然不够。船上乘客的原居住地没有被要求记录,一旦发生类似新冠肺炎的传染性疾病,不利于快速锁定重点地区乘客,进而影响排查感染人员的效率。

( 2 ) 船员就医:为船员提供医疗服务是船员的正常权利之一。MLC公约对船员的就医提出了较为具体的要求,但是目前国际上尚无针对邮轮船员就医的通用指南。

( 3 ) 邮轮辅助船舶及人员管理:按照目前的状况,为邮轮提供服务的人员很多,包括供油船人员、油污水接收船人员、垃圾接收船人员、物料船人员等。这些船舶在向邮轮提供服务的同时,难免会与邮轮人员有接触,可能会受到波及。

( 4 ) 邮轮船员日常操作及管理:当面对突发公共卫生事件时,邮轮上的高级船员、普通船员及服务人员可能会因为限制下船、能力不足等原因在配员、适任能力等方面出现各类状况。

3.邮轮设施设备存在的问题

“钻石公主”号事件中,很多报道都关注到了邮轮的通风系统。根据现有的资料,邮轮的通风系统可能成为病毒的传播源。邮轮上的内舱房通风仅依靠船舶通风系统,更增加了感染的风险。邮轮通风系统的设计并不能达到有效隔离的要求。此外,邮轮上的医务室只能应对一般性疾病,对大面积、传染性强的疾病不论从数量上还是设置要求上都不能满足实际需要。

4.邮轮防污染管理方面存在的问题

 ( 1 ) 生活污水:研究显示在一定条件下新冠病毒也存在粪-口传播和气溶胶传播的可能。即生活污水可能成为潜在的传染源,从而需要对其处置消毒提出更高的要求。根据MARPOL公约,现有国际邮轮均应配备符合MEPC.2.( Ⅵ )、MEPC.159 ( 55 ) 或MEPC.227 ( 64 ) 要求的生活污水处理装置,但该装置对病毒的灭活效果并未被纳入设备处理指标。

( 2 ) 生活垃圾:疫情中,生活垃圾及疫情防护、隔离时使用的或被确诊、疑似病例感染的口罩等医疗废弃物在收集、储存和处置过程中稍有不当,就可能成为疫情扩散传播的风险源。MARPOL公约附则Ⅴ对船舶垃圾收集、分类、处理、储存、回收利用、重新使用和排放垃圾的人员、设备和程序提出了要求,附则Ⅵ对船上焚烧物质的种类和地点进行了严格限制,但在本次疫情发生后,国际海事组织并未针对生活污水和生活垃圾提出特别处理措施。邮轮上产生的过期药品、使用过的绷带和棉球、一次性医用针筒和手术刀、针头等医疗废弃物的处置一直是个难点,疫情防控中垃圾回收利用风险激增和医疗废弃物的大量产生使这一问题更加突出。

四、相关建议

1.国际合作的相关建议

相较于邮轮上有限的防疫措施,港口国的处理方式和处理能力对疫情控制起到十分重要的作用。“钻石公主”号事件中日本的处理方式是否合理目前还暂无定论。虽然日本当时的法律身份是“沿海国”和“港口国”,可以基于合理理由允许或拒绝某一邮轮入港停靠,但以邮轮目前的条件,人员在船上隔离风险较大,船上如果有传染病源,一味地不被允许进港可能会导致严重的安全风险,更合适的做法是安排旅客和船员下船隔离。《国际卫生条例》中“无疫通过”是国际海洋法中“无害通过”概念的具体化。无害通过是有条件的,沿海国可以拒绝接收邮轮,但正如公约所述,除非没有达到国际卫生港口的标准,各方都有接收邮轮的义务。为此,各国需肩负起船旗国和港口国的义务,通力合作,达成合作机制,避免采取过于严苛的措施。未来国际社会应当在国际合作机制的构建方面开展更多的探讨,比如,国际海事组织、国际劳工组织、世界卫生组织都是联合国的专门机构,在应对公共卫生突发事件中有很大的合作空间。三家机构曾联合推出《国际船舶医疗指南》,确保海员享有不低于陆地劳工标准的卫生保健和医疗护理,未来可进一步提高该指南的地位和执行力。同时邮轮母港应当具备应对突发公共卫生事件的应急处置能力,能为邮轮提供医疗救助、紧急救援等服务。

2.人员管理的相关建议

( 1 ) 乘客信息的收集方面,一旦发生具有传染性的突发公共卫生事件,在统计信息的时候,应当把所有乘客的登轮前居住地等信息也一并统计,便于船上工作人员快速锁定感染概率大的乘客,防止疫情进一步扩大。

( 2 ) 邮轮辅助船舶作业人员管理方面,在开展油污水接收、垃圾接收、供油等作业时,船岸作业人员应保持安全距离,穿戴防护用品,作业结束后及时做好防疫消毒等。主管机关应掌握作业人员的动态,便于卫生检疫部门开展流调和医学检查。

( 3 ) 船员管理方面,为保障国际邮轮公共卫生突发事件中有关船员船上和岸上医疗权益,各国海事主管机关、地方疾控中心、地方政府、各口岸单位、邮轮公司、相对应的船员所属国领事机构、船舶代理和相关协会等应联合开展行动,为邮轮船员提供就医渠道,明确船员就医的必要信息,确保船员得到有效的岸上医疗救助。IMO通过修订港口国监督指南,认可发生疫情的缔约国的在船船员相关证书继续保持有效,港口国检查不将临时性配员不足、船员相关证书失效作为检查缺陷;特定情况下允许船东和船员签订继续在船工作的协议,允许船员超期服务。此外,建议在劳工公约导则B2.5.1中除“战乱区域”外增加“发生国际关注的突发公共卫生生事件 ( PHEIC ) 的疫区国”,船员有权力不随船舶驶往上述国家遣返。

3.邮轮设施设备的相关建议

邮轮如果存在发生大规模呼吸道传染病的风险,通风系统应强制开启新风 ( 室外取风 )、关闭热回收、使用高级别过滤网、利用紫外线杀菌等,适时考虑停止使用空调设备。鉴于邮轮特殊的结构特点和密集的人员分布,邮轮的通风系统应当有别于陆地上楼宇的通风,这样才能降低传染病在邮轮上快速传播的可能。建议国际海事组织研究出台一套特别针对邮轮的通风系统设计规范,在邮轮建造时推广。

4.环境防污染的相关建议

( 1 ) 生活污水管理方面,为达到防疫目的,可根据疫情病毒特性,采取与陆地上类似的消毒手段,向马桶、生活污水管路有针对性地投放消毒剂。考虑到突发公共卫生事件中,对邮轮消毒灭菌产生的大量消毒水残余排放水体可能造成水域污染的问题,可以通过船舶尽可能远离内河、港口水域或根据例外条款按一定报告审批程序取得豁免。

( 2 ) 生活垃圾和医疗废弃物管理方面,疫情防控期间,为了最大限度地减少船上被污染垃圾的处置环节,限制病毒疫情传播,建议根据MARPOL公约相关附则的例外条款按一定报告审批程序,直接对船上产生的可能被污染的垃圾、医疗废弃物实施粉碎、消毒和焚烧。对于必须上岸处理的垃圾,接收环节应严格满足卫生检疫要求,接收人员做好防护。

5.其他建议

首先,发生疫情后,如邮轮距离港口较近,应尽快靠泊,使旅客和非值班船员下船到陆地上隔离,留船值班人员也应采取相应的舱室隔离措施,如关闭中央空调系统,在有阳台或窗的舱室居住。其次,邮轮陆地应急救助方案必不可少。应关注母港城市及腹地应对重大疫情的能力,建立健全邮轮应对突发公共卫生事件应急机制。

建议在ISM规则下建立邮轮应对突发公共卫生事件的指南。SOLAS公约要求,所有客船应在驾驶室设置一个处理紧急情况的决策支持系统。突发公共卫生事件也应该被包括在这个决策支持系统中,以便在发生类似新冠肺炎疫情时,指导船方按照应急预案中的信息、程序采取相应措施。

五、结语

作为大型客船的邮轮,在建造初始更多的是考虑保障船上人员的航行安全,并为乘客提供更好的服务体验。本次新冠肺炎疫情,让邮轮行业和公众开始重新审视邮轮在防范突发公共卫生事件时的能力问题。现有的公约更多地对船舶的安全和防污染提出要求,卫生防疫方面的条款近乎空白,相信经过本次疫情的冲击,未来修订公约条款以适应公共卫生需求将成为新的全球海事研究热点。此外,不可否认,将邮轮按照传染病医院的要求来设计和建造将大大提高邮轮的建造成本,且会降低乘客的舒适度。更合理的做法是,在邮轮适度改进设施设备的同时,各邮轮港口在建造时就充分考虑突发公共卫生事件时的资源配备能力,各港口国、船旗国、沿海国通力合作,切实承担责任,避免“钻石公主”号的悲剧重演。

作者简介:

唐四海,宝山海事局,副局长。

钱灵艳,宝山海事局邮轮港海巡执法大队,队长。

蒋智,宝山海事局综合业务处,副处长。

苏开文,宝山海事局综合业务处,副处长。

罗钰潇,宝山海事局宝钢海巡执法大队,科员。

宋冬冬,宝山海事局综合业务处,二级主办。

郭延青,宝山海事局安检中心,港口国监督检察官。

王彰龙,宝山海事局指挥中心,四级主办。

本文刊发于《世界海运》2020年第11期,转发须注明作者和原文出处。

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