被遗弃海员救济机制分析

2019-10-13 21:03来源： 世界海运李丽丽陈刚

摘要：从海员被遗弃的现状入手，通过分析海员被遗弃处理陷入困境的原因，提出被遗弃海员救济机制的构建思路，包括完善被遗弃海员财务担保体系，及早报告并更新IMO-ILO海员遗弃联合数据库，建立应急救济和紧急赔付的法律制度，港口国主导启动船舶处理事项。

关键词：2014修正案；被遗弃海员；财务担保；救济

为了切实保障被遗弃海员遣返权利的实现，由船东和海员代表联合提议的《2006年海事劳工公约》( 2013年 8月20日生效，以下简称MLC ) 的首个修正案 ( 以下简称“2014修正案”)，于2014年4月11日被三方专门委员会的首次会议采纳并于2014年6月11日第103届国际劳工会议上以压倒性的赞同票批准通过，该修正案于2017年1月18日正式生效。2014修正案着重强调了被遗弃海员的问题，要求船旗国提供被遗弃海员财务担保，并确保海员得到合理的工资、遣返费及补贴，安全到家。IMO-ILO海员遗弃联合数据库的最新数据显示，2014修正案生效以来全球海员被遗弃案件数量不降反升。ITF对2014修正案生效第一年所报告的案件进行研究，发现没有完善的机制来确保船舶具备有效的担保以及担保得到有效的实施。此外，对典型案例剖析显示，2014修正案中有关被遗弃海员的遣返要求，与现行国际海事公约的最低配员要求存在内在冲突。研究修正案执行过程中存在的问题、海员被遗弃处理陷入困境的原因以及如何及时有效解决海员被遗弃问题显得尤为重要。

一、MLC建立的财务担保制度概要

2014修正案确定了海员被遗弃的三种情形，即：船东没有支付海员的遣返费用；船东没有给海员提供必要的照料和支持；船东单方面地割断与海员的关系，包括至少两个月未能支付合同工资。明确了海员获得必要照料和支持的范围，包括足够的食品、住宿、饮用水，在船上生存的基本的燃料和必要的医疗。[1]同时，修正案增加了财务担保体系的要求，要求船东能够提供快速有效的财务担保机制，以帮助被遗弃海员，即每艘适用公约的船舶应当具备符合标准的财务担保体系；财务担保体系应向任何在悬挂其缔约国旗帜船舶上工作的被遗弃海员提供直接获取援助的渠道、充分的覆盖范围以及快速的财政援助；财务担保体系的形式可以是社会保障体系、保险、国家基金或其他类似协议，其形式应由缔约国政府与船东组织和海员组织协商后确定。海员4个月以内的工资和津贴、遣返费用以及必要的补给费用属于财务担保范围。[1]截至2019年1月16日，修正案已得到90个国家的批准，占全球航运吨位的91%以上。[2]作为船舶已满足2014修正案保障要求的证明，船东需向船旗国提供包含船舶及财务担保方基本信息的财务担保证明文件。为了实现在船工作海员对船东财务担保的知情权，公约还要求船东需在船上显要位置张贴财务担保证明文件，确保在船海员获得财务担保援助渠道的畅通。针对财务担保提供方，在其向海员支付相应费用后，公约赋予其代位权、转让权等，并且不影响其向第三方行使追索权。[1]

二、海员被遗弃现状及评析

1.近年海员被遗弃情况

2004年，国际海事组织 ( IMO ) 联合国际劳工组织 ( ILO ) 建立运行海员遗弃案件的国际数据库 ( 以下简称“IMO-ILO数据库”)。各国政府、工会或相关组织可以通过邮件方式报备海员遭遗弃的案件。在最近 ( 2019年3月27日至29日 ) 召开的IMO法律委 ( LEG ) 第106次会议上，法律委讨论了海员遗弃案件数量在增长以及解决这一问题所需精心安排的行动，包括船旗国和港口国合作开展行动。截至2018年12月31日，已有366起遗弃事件被列入该数据库，影响到4 866名海员。这些事件中有175起案件得到解决，77起有争议，52起处理无效，仍有52起未解决的案件。然而，业界和媒体一再表示关切的是，有相当数量的包括长期遗弃案件在内的遗弃案件从未被报告，因此也就没有被列入数据库。[2]图1为被遗弃海员案件数量逐年分布情况。[3]

图1 被遗弃海员案件数量逐年分布图

从2011年至2016年，每年案件数量在12起至20起范围内。在2017年和2018年，报告的案例急剧增加。2017年报告了66起案件，2018年报告的案件总数为41起，截至2019年3月底，已有13起2019年报告的新案例，其中无一例获解决。[3]不排除存在以往发生的案例并未报告的情况。但仍然令人忧心的是，2014修正案生效后海员遭遗弃案件在数量上不降反升，该修正案似乎没有起到预期的作用。

2.修正案生效第一年ITF报告海员被遗弃案件统计分析[4]

国际运输工人联合会 ( ITF ) 向IMO-ILO数据库报告85％以上案件[5]，ITF近期提供了自财务担保要求生效以来第一年的数据分析。这些报告的案例仅仅反映了海员寻求ITF帮助的情况，不能被视为全球遗弃事件的完整情况，但是可以提供一定的参考价值。在此期间，ITF为55艘船上的688名海员提供了帮助。在这些案件中，16起现在被认为已经解决，16起有争议 ( 海员不再在船上，但工资索赔正在进行中 )，截至2018年2月7日，仍有23起案件正在解决中。

( 1 ) 遗弃案件的持续时间。最让人关心的是海员在被遗弃的船舶上度过或在等待遣返的时间。因此，需要评估2014修正案的有效性。图2为遗弃案件的持续时间，为了明确所涉时间的长短，图中将未支付工资的期限作为计算遗弃期的纵坐标。造成长期遗弃的原因，主要是正在进行的法律程序导致船舶无法出售或未能更换海员。

图2 遗弃案件的持续时间[4]

( 2 ) 是否接受MLC2014修正案。图3显示了在所列的55起案件中是否接受MLC2014修正案的分布情况。可见，41起 ( 75％ ) 悬挂已批准MLC国家的船旗，并已接受2014年修正案的生效；5起悬挂已经批准MLC国家的船旗，但尚未表示接受修正案；9起悬挂尚未批准MLC国家的船旗。

图3 所列案件是否接受MLC2014修正案[4]

( 3 ) 图4为在MLC修正案下需要保险的41起案件中是否持有有效保险的情况。其中，22起案件持有有效保险。这22起案件中仅7起案件的保险人按照公约要求，支付了海员4个月的未付工资和遣返费。在许多情况下，保险人要么对遗弃的定义或者对海员的责任提出异议，要么提出由船东负责的立场。没有有效保险的19起案件中，3起案件保险已被取消，16起案件中没有保险或没有关于保险的可用信息。在这16艘没有保险的船舶中，75% ( 12艘 ) 的案件涉及悬挂巴拿马国旗的船舶。所有这些船舶都被遗弃在尚未批准MLC的港口。这种现象引发了船旗国的执行问题，特别是在尚未批准MLC的部分地区。

图4 需要保险的案件是否持有有效保险[4]

( 4 ) 从上述分析可以发现如下问题：

①2017年是2014修正案生效的第一年，在充分执行方面显然存在问题，似乎没有完善的机制来确保船舶必须具备有效的担保以及担保的有效实施。

②在许多情况下，船东互保协会已迅速对申请做出回应，并按预期履行了义务。在其他情况下，担保人似乎没有意识到自己的责任，尽管已经颁发了满足公约规则2.5.2的证书，但却对认可的遗弃定义提出异议或表示遵从船东的意愿 (“联合女神”号货轮就是这种情形 )。

③不应使海员滞留在外国港口忍受持续不付工资的贫困和侮辱。在所有遗弃案件中，应首先保护海员。虽然有一些积极的保险帮助解决遗弃案件的例子，但总的来说，整个过程所涉及的时间长度是完全不能被接受的。

3.“联合女神”号事件分析

一般性趋势分析之后，下面对上述提及的“联合女神”号案件进行具体分析。“联合女神”号货轮中国海员被遗弃在印度港口之时，正是2014修正案生效之初，这个案件应该可以很好地检验修正案实施的效果。2017年农历春节期间，配备23名中国海员的“联合女神”号货轮在印度被当地法院扣押，海员们在船上缺少食品、淡水、燃料等维持生存的基本物资，在印度霍尔迪亚港滞留了60多天后终于离港回国。很可惜的是，从这个案件处理情况来看，2014修正案没有达到其预期效果。首先，海员被遗弃在印度港口时，给海员提供基本给养是担保人的担保责任之一。但本案担保人的观望和推诿，使得被遗弃海员得不到基本的物质给养，已经危及作为海员基本人权的生存权。其次，被遗弃海员被印度主管部门要求不得离开港口 ( 也即不得遣返 )，是基于国际海事公约以及当地法律的船舶最低配员之要求。很明显，MLC规定的海员遣返权利与1974年国际海上人命安全公约第五章第14条、IMO决议 A.1047( 27 ) 之要求 ( 以下简称SOLAS公约要求 ) 以及当地法律规定的船舶最低配员要求相互冲突。这是MLC及其修正案在制订时没有预计到的，因而使得2014修正案的实施效果大打折扣。随着与“联合女神”号海员被遗弃案件类似的案件在世界某些港口重复上演，MLC及其修正案与国际海事公约的内在冲突进一步显现，使得2014修正案不断受到质疑。有关国际海事公约的内在冲突问题，超出了本文探讨的范围，但的确值得进一步思考，该问题至少表明不同的国际组织在制定和实施海事公约过程中需要进一步协调。

三、海员被遗弃处理陷入困境的原因分析

1.财务担保体系未有效建立

船东互保协会是采用会员制的互保机构，并不是所有的船东都具备入会的资格，尤其是中小船东、民营船公司等难以进入协会。同样，商业保险公司、银行或其他金融机构对于经营状况欠佳、财力有限的中小船东、民营船公司，也会提高保费、利率、资费等门槛以防范自身的风险，或者不予通过审核，从而将中小船东或民营船公司等拒之门外。[6]因此，对中小船东、民营船公司，应注重研究解决关于海员的船东财务担保问题，事实上，正是这些中小船东或民营船公司最容易受到经济冲击，成为遗弃海员的主体。

2.并未及早报告案件

海员并不总是立即寻求帮助。案件可能从工资索赔开始，并恶化为被遗弃的情况。随着时间的推移，由于粮食、水和燃料供应减少以及出现健康问题，不提交报告往往导致被遗弃船舶上的情况进一步恶化。未报告的案件往往最终成为人道主义紧急情况，而且要复杂得多，有时严重影响到海员及其家人。在过去，被遗弃的海员往往不愿意离开船舶，直到船舶以司法方式出售，以支付未付的索赔，包括未付工资的索赔。现在，财务担保体系的设计是希望加快支付这类索赔，但是只限于4个月。因此，将被遗弃的情况拖延4个月以上不符合海员或其家属的利益，因为该海员不太可能在这一时期之后获得报酬。[2]

3.财务担保方观望推诿

从统计分析来看，案件中方便旗国家占据较大比重[4]，其应对态度比较消极，扼杀了最有可能取得效果的遣返权利保障手段的作用。另外，若港口国不愿介入，而海员派出国无力介入时，海员被遗弃几乎处于无解状态。实际情况中，很多船东会遇到财务困难，可能进入破产清算程序，面临与其他债权人受偿顺序和程序的问题，中间会有较长时间的间隔，为了保障海员的基本生活和安全，需要担保人及时作出偿付。事实是，担保人是否及时作出响应有赖主观决定，担保人往往观望推诿，使得海员得不到快速有效的财务援助。而且作出偿付还需要进行调查取证等一系列程序，过程烦琐，经历的时间急需压缩。

4.海员被遗弃与船舶安全管理被遗弃相伴相生

船东遗弃海员时，除了放弃海员管理，往往也伴生了被弃船舶的安全管理问题——此时，船舶将影响到停泊水域的公共安全。这两者纠集在一起，导致问题变得复杂而难以处理：船东放弃海员管理，使得海员在船工作期间的基本生存权和劳动权受到侵害 ( 2014修正案试图通过船东提供财务担保来解决这一问题 )；船东放弃船舶安全管理，使得水上公共交通安全受到威胁。SOLAS公约要求船东在船舶上保持最低配员，但船东自顾不暇时，可能无法满足这些强制性要求，且2014修正案中有关被遗弃海员的遣返要求与最低配员要求存在内在冲突。如果主管部门要求生存条件已受到威胁的海员保证船舶安全，会使海员权利进一步受到侵害，船舶也很难确保处于真正的安全状态。因此，有必要把海员被遗弃和船舶安全管理综合起来考虑。

四、被遗弃海员救济机制的构建

2017年8月6日至8月14日，武汉理工大学国际海事公约研究和交流中心成员赴厦门海事法院、福建海事局、宁波海事法院、宁波海事局、上海海事局、上海海事法院、大连海事法院展开调研，共访谈海事局和海事法院工作人员17人。访谈试图了解这类问题在中国管辖的水域 ( 或对中国籍海员 ) 出现的严重程度及其范围，以及海员与船舶被遗弃这两者结合的紧密程度，从而明晰界定被遗弃海员法律问题。本文希望在ITF的海员被遗弃案件统计分析报告、典型案例分析以及该调研的基础上提出被遗弃海员救济机制构建的思路。

1.完善被遗弃海员财务担保体系

各国应当采取积极的态度加快加入MLC及2014修正案的进程，并尽快启动国内法律法规体系修订工作，与公约有效衔接。[5]关于海员遭遇被遗弃的救济，需要按照MLC关于船东财务担保制度，建立符合2014修正案的国内配套法律制度规定，用于解决海员一旦遭遇被遗弃情形时，能够按照该履约配套法律制度的规定，得到迅速的、合理的、足够的船东财务担保。例如英国、新加坡等国均根据2104修正案的要求对国内法律进行了相应修改。建立船东财务担保体系，要考虑各类船东的实际情况，包括中小船东或民营船公司等，确保担保有效充分，后续环节主要由国家相关的法律制度进行调整和保障。

2.及早报告并更新IMO-ILO联合数据库

在联合数据库中提供准确信息不仅是船旗国的责任，也是港口国和有关各方的责任。为解决紧急的遗弃问题，保持数据库更新至关重要。同样重要的是要列出在遗弃案件中要联系的主管组织的信息、相关船舶的财务担保状况以及要联系的相关担保机构清单。[5]遗弃案件往往取决于成员国或有关组织提供的原始资料，因此需要以更有效的方式获得准确资料以解决案件。强烈鼓励有权报告和了解遗弃事件的各方迅速报告这类案件，因为这会触发向公众公布信息，包括参与为遗弃案件提供财政保障的实体。从长远来看，这将有助于防止遗弃案件的恶化，并有利于迅速和适当地解决这些案件，以造福有关海员。[2]

3.建立应急救济和紧急赔付的法律制度

建立能够快速确定海员遭遇被遗弃，以及快速启动并落实的船东财务赔付的法律制度，包括：明确被遗弃海员的报告；快速认定海员遭遇被遗弃情形的程序和条件，以及需要应急救济和紧急财务保障的内容；快速实现船东财务担保赔付的程序、条件和措施；激励船东、财务担保人履行快速赔付责任和义务的机制，包括船东财务担保人的权益保障，明确其履行法定或者约定的义务的前提下，具有法定的代位求偿的权利。

4.港口国主导启动船舶处理事项

鉴于MLC规定的被遗弃海员遣返权利与SOLAS等公约规定的船舶最低配员之要求存在内在矛盾，以及2014修正案并没有有效解决被遗弃海员的基本生存权，不能有效地解决海员被遗弃这一航运界的“癌症”，有必要在2014修正案之外提出更为快捷有效的处理方案。

海员被遗弃法律问题的本质是船东放弃海员管理与船舶安全管理。法理涉及各方权利的平衡，包括海员基本生存权和劳动权、公众的水上交通安全权 ( 即公共利益 )、船东财产权等。在解决海员被遗弃案件时，港口国可主导启动船舶处理事项。程序可以自船长向港口国提供“被遗弃的声明”及其证明材料开始启动。港口国确认海员被遗弃的，为做到既保护被遗弃海员的权利，又保证被“弃管”船舶的安全，港口国可以委托临时第三方管船公司对被遗弃船舶安全进行管理，并向留在船舶上的被遗弃的海员们提供物料以舒缓困局。管船公司因看管船舶所支出的合理费用由船东承担。港口国通过正当程序告知船旗国和船东，船东明确表示放弃船舶所有权的，或者船旗国和船东在合理时间内仍未回复的，港口国有权拍卖船舶。港口国从拍卖价款中先行拨付船舶看管的合理费用给临时第三方管船公司，被遗弃的海员们享有优先取得遣返费用和工资的权利。当然，港口国不得妨碍其他方的优先权、抵押权、债权。访谈发现，中国的海事主管部门或海事法院目前已采取上述做法，这些做法值得通过IMO/ILO向全球推广。虽然还有一些法律问题需进一步解决，如对于第三方看管公司的看管行为的法律性质是行政代履行还是无因管理，如何理解海事主管部门/海事法院、第三方看管公司、船东、海员各方之间的法律关系等，但这是快速有效解决被遗弃海员救济问题的推荐路径，值得深入探讨。

五、结语

2014修正案的重要性不言而喻。在被遗弃的情况下，海员及其家人的日常生活受到严重影响，迫切需要解决办法。要优先考虑海员在处理被遗弃案件时所面临的极端困难局面，相关各方及时保障其基本生存权等各项切身权益。要承认2014修正案生效后出现的积极成果和问题，有必要加强对符合保险范围要求的控制[5]，确保船东具备有效担保及担保有效实施。各国应加快进程批准MLC及2014修正案，并通过配套国内法调整保障被遗弃海员权利救济的实现。此外，对2014修正案效果存有疑问之际，中国海事主管部门或海事法院的某些做法值得通过IMO/ILO向全球推广。

附件：与“联合女神”号货轮相关知情人访谈情况

“联合女神”号货轮在印度被扣押期间，笔者通过邮件访谈相关知情人，以期了解事件原貌。访谈内容如下：

笔者：

( 1 )《海事劳工公约》2014修正案要求船东需就海员的遣返安排财务担保，你船是否携带相应财务担保证书？如有，目前遣返你船海员的障碍是什么？

( 2 ) 中国《海员外派管理规定》要求海员外派机构缴存海员外派备用金，当海员外派机构拒绝承担或者无力承担发生突发事件责任时，可以动用海员外派备用金，用于支付外派海员回国或者接受其他紧急救助所需费用。你船的海员外派机构是否缴存海员外派备用金？如有，就你所知，动用这笔海员外派备用金的障碍是什么？

( 3 ) 印度海事部门或法院是否禁止你们离船？如是，出于什么原因？