史春林：海上通道非传统安全治理合作法规之完善

大连海事大学教授、博士生导师史春林在《亚太安全与海洋研究》2021年第2期发表《“21世纪海上丝绸之路”建设的安全保障——海上通道非传统安全治理合作法理依据及完善》（全文约2.7万字）。

史春林在文章中指出，针对目前有关海上通道非传统安全治理合作法规存在的问题，中国应与“21世纪海上丝绸之路”沿线的其他国家以及联合国、国际海事组织、国际海道测量组织、国际海上人命救助联盟、国际油污损害赔偿基金组织、国际航标协会等有关海上通道安全的国际性与区域性政府间与非政府组织加强磋商、密切协调，尽快健全能够明确表达各方权利与义务以及具体的、可操作的、具有较强效力与约束力的法规。

一、充分利用现有规定中科学合理内容

尽管由于各种原因，《联合国海洋法公约》存在一些缺陷与局限，但总的来看该公约及其做出的权利、义务和制度安排在国际法层面确立了海上通道安全治理合作的基本原则，为协调沿线各国参与合作提供了一个主体框架。因此，沿线国家应首先要利用现有的《联合国海洋法公约》及其他国际海事公约与协定等有关条款，采取切实措施积极履行有关权利与义务，努力实现这些公约与协定所约定的目标，形成沿线各国政府间一致性并具有法律约束力的行动。为此，应积极倡导和促进沿线国家尽快加入有关国际海事公约，以便能够及时、便捷地分享资金、情报等方面资源，进行相关技术合作与联合培训。同时，沿线国家还要协调好国内法与国际公约的对接，将沿线各国所参加的国际公约尽快转化为国内法进而在各国能够普遍适用。另外，沿线国家还应及时反馈有关公约与协定在执行过程中所存在的问题，推动沿线通道非传统安全治理合作进一步体系化、制度化与效率化。

二、积极参与现有法规修订与完善

（一）对现有法规中落后于时代要求的问题进行修订

如《联合国海洋法公约》将海盗定义为公海或没有任何国家管辖的海域发生的行为，使专属经济区发生的海盗行为成为无人管辖的灰色地带，因此目前一些海盗选择在专属经济区特别是有争议的海域内犯案。在这种情况下，可将紧追权延伸至他国管辖的专属经济区。 

（二）对原法中未涉及或新出现的问题应增加相关内容，特别是对一些敏感与新出现的问题做出相应规定

如沿线国家在开展联合巡逻过程中遇到海盗、海上恐怖分子以及走私与贩毒集团等武力反抗，有时会面临武器使用问题。而武器使用则是相当敏感问题，需要谨慎对待，对武器与强制措施使用须遵守法律授权与法定程序以及目的与手段相协调原则，以避免外交纠纷和造成不良的国际影响。

（三）对于一些较为笼统、含混不清、有争议的条款加以具体明确

如《联合国海洋法公约》中的“历史性权利”“航行自由”等内容需进一步具体化、明确化、精细化和可操作化，进一步制定或完善有关相配套的具体规则和操作程序，从而有利于治理合作目标进一步分解与实施。

（四）增强有关条款的约束力

应把一些建议性条款改为强制性条款并明确相应的对话磋商、落实举措、监督评价机制，设计与之配套的激励与惩戒措施，特别是要增加针对违反规定的法律责任条款，增强有关法规的约束力。同时，还要完善有关司法协作与争端解决内容，并从个案处理层面上升为制度化、常规化执法合作。

三、根据需要制定新的法律规范

沿线国家应加强与有关国际和区域组织合作，构建能够为沿线各方普遍认同、符合客观实际与各方利益诉求的新的法律框架、行为准则、制度规范和标准体系，明确界定各方在有关治理合作中的资金来源、任务分配、获益方式、使用监管等方面的权利与义务，为沿线国家参与合作提供明确的法规依据。为此，沿线各国应具体商定有关治理合作法规制定的路线图与时间表，针对有关法规所适用的地理范围、监督和执行以及争端解决机制、是否具有约束力等核心问题排好先后顺序、制定操作性强的谈判方案，共同打造有关治理合作新法规。

另外，沿线国家还应进一步强化联合执法的法律基础，尽快签署执法合作的专门协定，尤其是应重点拟定跨境联合执法相关的法律原则和规则以及执行突发事件危机预警和管理办法。在此基础上，沿线国家还应联合制定有关通道治理合作司法公约，完善国际司法审判互助协定，就沿线通道治理合作的司法协助部门、程序与例外条款以及执法纠纷处置和管理协查制度等做出相应规定。

四、通过法规建设，提升中国制度性话语权

中国作为“21世纪海上丝绸之路”建设的首倡者，也应是沿线通道非传统安全治理合作法规建设的推动者。而目前中国在这方面主导权有限、领导力不足，即主动倡导修订或制定法规较少，而被动接受国际法规安排较多，制度性话语体系总体处于弱势地位，不利于中国参与推动有关治理合作。因此，中国这种制度安排与规范设定能力不足的状况亟待改进，以努力提升制度性话语权。

（一）从理念塑造来看

中国在利用、制定与完善有关法规的过程中应倡导以下合作理念：一是有关法规要以有利于沿线所有国家安全为前提，推动沿线通道安全治理双边与多边合作，反对谋求仅对个别国家有利的单向安全，特别是反对个别国家谋求对咽喉要道的绝对控制权而影响其他国家权益；二是有关法规应强调集体行动，倡导沿线各国均有维护通道安全稳定的权利与义务，反对出于某种目的将一些国家排除在外，努力实现利益共享、责任共担；三是有关法规要以平等互利为基础，反对个别国家采取双重标准，利用自身政治、军事等优势以强欺弱、获取不当利益；四是有关法规要在尊重历史性权利与国家主权的基础上维护《联合国海洋法公约》以及国际海事公约的宗旨与原则，和平解决有关纠纷与争端，反对以维护沿线通道公共安全特别是以打击海盗和海上恐怖主义为借口干涉他国内政。

（二）从体系完善来看

    中国应尽快审查现有法规，在法规体系与层次完善上做到内外兼治：

一是从国内相关法规来看，现有国内有关法规制定时间较早、级别较低，对有关沿线通道安全治理合作关注不够，同时有关国际条约在国内适用问题上存在一定程度混乱，因此需要提升有关法规立法层次，制定专门的合作条款。特别是中国应瞄准国际立法新趋势，注意与国际有关立法相衔接。

二是从沿线中外双边协议来看，目前中国与周边国家合作态势良好，但与中东及非洲以及南太平洋有关地区和国家合作欠缺，因此随着“21世纪海上丝绸之路”建设的深入发展以及海外利益的延伸，中国应加强与沿线中远海地区的合作，如与波斯湾与亚丁湾沿岸国家签署双边合作协定。

三是从沿线区域及国际多边协议来看，一方面，从利用现有合作法规来看，中国在国际协议框架下参与沿线治理合作可受到相关法规保护，从而有效规避部分风险，同时以身作则做好履约工作有利于树立负责任大国形象、提升国际地位。另一方面，从参与推动新法规制定来看，应重点推动《南海各方行为宣言》向“南海行为准则”转变；推动或主导制定南海生态环保区域性协定；制定针对能源通道安全治理合作的专门法规；推动或主导制定沿线通道非传统安全治理合作框架协议作为基础性、综合性、示范性、指导性与统领性法规。

（三）从路径实现来看

中国应在遵守《联合国海洋法公约》等有关国际海洋法的基础上，主动参与或主导有关议题研究及规则制定，在新的治理合作规则及有关危机处理过程中牵头立法，积极推动公正合理的沿线通道新秩序与新体系建立，满足沿线发展中国家对传统规范和既有标准调整诉求与实践期待。

一是积极承办和主办有关法规国际研讨会、政策磋商会、法律外交大会，就重点、热点与难点问题进行交流，并就有关规则的制定提出具体的建设性意见，努力破除现有限制中国参与推动沿线治理合作机制构建的不公正条款，把国内一些行之有效的措施与经验国际化，将有关理念从实践层面上升为沿线共识，并逐步成为沿线治理合作的指导方针与基本框架。

二是全面参与联合国框架内治理合作机制和相关规则制定，特别是积极参与国际海事组织工作组会议和缔约国协商会议以及议定书草案的制定，持续跟踪有关治理合作的谈判进展，认真做好与国际协定谈判相关的准备与技术支撑，适时提出有关建设性与系统性案文，主动引领沿线治理合作机制构建的新规则、新制度与新秩序的塑造。同时，还要积极参与、配合与利用其他有关治理合作的国际组织的对话与磋商机制，如亚太海事机构首脑论坛、中国—东盟海事磋商机制，特别是借助中国目前已承接的有关国际组织在华机构和中国自身设立的有关专门平台，如国际海上人命救助联盟亚太中心、中国国际救捞论坛等来强化有关议程设置能力，参与或主导部分合作法规的制定。

三是中国与沿线有关国家应密切加强立法机构之间的往来，通过友好协商积极稳妥处理好涉海争议，努力消除分歧与误解，增进互信与理解，最大限度达成对有关治理合作目标的认同，公平合理分配治理责任。

四是在立法过程中要坚持民主化、科学化和专业化。一方面，政府有关部门可成立沿线通道非传统安全治理合作的专门机构，负责有关规则制定和解释，参与协调有关协议谈判，统筹国际国内资源促进有关法规信息交流与共享；另一方面，充分发挥有关科研院校和专家智库作用，加强立法起草与理论研究，同时选派人员到相关国际与区域组织任职或培训，密切关注有关法规磋商与制定的最新进展，跟踪研判形势并及时跟进，以提升有关规则制定与议题设置能力，扩大中国在有关法规修订或制定参与度与影响力。

总之，“21世纪海上丝绸之路”建设安全保障必须以相关法规为准绳。法规是约束“21世纪海上丝绸之路”沿线各行为体活动的有效方式，也是沿线通道非传统安全治理合作的重要手段。我们坚信，经过中国及沿线各方长期性、综合性、整体性不断努力，有关通道非传统安全治理合作法规必将日益完善，从而更好地为沿线有关治理合作提供基本秩序、有利条件与制度保障，促使有关合作能够向着更规范、协调与透明与可持续的稳定方向良性发展，实现沿线通道安全的善治，进而为“21世纪海上丝绸之路”建设保驾护航。(完）

《亚太安全与海洋研究》由国务院发展研究中心亚非发展研究所、南京大学中国南海研究协同创新中心主办，前身《亚非纵横》