以世界级港口群支撑航运中心建设——访上海组合港管委会办公室主任徐国毅

“长三角世界级港口群是上海国际航运中心的服务对象和重要基础，后者又推动了前者的发展壮大，二者互相促进、互相依存。” 上海组合港管理委员会办公室主任徐国毅表示。

纵观新加坡、香港、伦敦等国际航运中心，无一例外有与之相适应的世界级港口群。虽然伦敦港在运输体量方面偏弱，但其高端航运服务业的规模和层次均处于世界前列，这与欧洲港口群对其的支撑是分不开的。加强区域协同，推动港口一体化，最大限度发挥区域资源合理配置优势，共同提升全球航运资源配置能力，是时代赋予长三角港口群的重大历史使命。

从要素合作到省级、跨省级行政区域港口资源整合，再逐步迈向系统性港口一体化治理体系，回首长三角港口一体化发展历程，徐国毅感慨万千，娓娓道来。

优势互补 分工协作 紧密联动

“改革开放后，我国港口投资主体更加多元化，港口基础设施建设迎来快速发展期。与此同时，一些问题也逐步显露出来。”徐国毅表示，一方面，经营主体过于分散，导致部分岸线利用率不高，未能“深水深用、浅水浅用”；另一方面，由于跨行政区域间协调力度不大，港口功能重复建设和同质化竞争时有发生。

在此背景下，优化布局、加强协同成为长三角港口群的必然选择。以浙沪合作共同推进小洋山区域开发、上海港实施“长江战略”、宁波舟山港组合发展等为标志，长三角港口间资源要素合作越来越紧密，逐步形成港口群的雏形。

2009年，《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》提出，建设以上海为中心、以江浙为两翼，以长江流域为腹地，与国内其他港口合理分工、紧密协作的国际航运枢纽港。“《意见》的印发进一步凝聚了优势互补、分工协作、紧密联动的共识。上海港逐步从全能型港口向专业化集装箱枢纽港转型，宁波舟山港以集装箱和大宗散货并重，江苏部分港口海港化发展，各港口的特征愈发明显。”徐国毅表示。

随着长三角区域一体化发展上升为国家战略，上海组合港管理委员会进一步扩容，吸纳安徽省为新成员。加强区域港口一体化、建设长三角世界级港口群等内容已写入《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》《长江三角洲地区交通运输更高质量一体化发展规划》《关于协同推进长三角港航一体化发展六大行动方案》等。

 “目前，沪苏浙皖均已成立省（市）级港口投资运营平台，各省级港口企业集团之间、各省级港口企业集团与中远海运等航运巨头相继签订合作协议。” 徐国毅介绍，各方主体间的合作越来越多样化、常态化。

政府引导 推动市场经济完全有序竞争

“今天，长三角港口一体化已经取得了一些成果，但其发展过程中，大家都是‘摸着石头过河’，也曾出现不少担心和质疑的声音。”徐国毅直言。

一个重要的问题是，政府在港口一体化发展中扮演怎样的角色，政府引导是不是过度干预市场。徐国毅认为，政府引导一方面为港口一体化发展提供良好政策环境，另一方面，是用更高级别的行政力量打破传统行政区域壁垒、行业壁垒、系统性壁垒等体制机制障碍，有利于降低内耗、提升效率，推动市场经济更加完全有序竞争。

另一种担忧是，一体化是否导致垄断。“虽然港口区位是航运企业和货主选择物流通道的重要因素，但跨港口、甚至跨港口群的竞争仍然存在，效率、服务、成本等都是企业选择港口的重要考虑因素。站在全球航运的角度，日本、韩国、新加坡等国际航运中心均在加快提升国际竞争力，通过提升效率降低成本分流我国市场。目前，长三角港口间竞争与合作并存，远未达到垄断的程度。” 徐国毅表示，要从把握好国内、国际两个大局来促进区域港口一体化，即使部分区域出现垄断趋势，也有完善的行政、司法等反垄断救济措施。

可以说，港口一体化是一个不断认识、不断发展的过程。

2005年，长三角沿海港口拉开了资源整合序幕。时任浙江省委书记习近平力主推进宁波、舟山港一体化，他指出，实现宁波、舟山港一体化，有利于上海国际航运中心建设、促进中国沿海港口的良性互动。“从宁波、舟山港到宁波—舟山港，到宁波舟山港，再到省级港口投资运营平台——浙江省海港投资运营集团有限公司组建成立，变化的不仅是名称，更是体制、机制、资本、平台一体化深度融合发展的真实写照。” 徐国毅坚定地说。

2016年4月我国船舶排放控制方案在长三角率先落地实施，也是一项十分具有挑战性的工作。“政策推进初期，大家都比较担心影响航运业发展，且协调两省一市政策共同实施和保障低硫油供给的时间也很紧张。”徐国毅回忆说，由于世界海事组织“限硫令”于2020年正式实施，我国船舶排放控制方案也要从2017年开始试点，因此长三角船舶排放控制政策在2016年4月就率先实施受到广泛关注。

“方案的顺利实施离不开‘统一政策、统一标准、统一执法’的协同治理机制。”徐国毅说，在实践中，长三角各地不仅没有降低政策执行标准，还形成了跨区域资源共享、信息互通、联动执法等经验做法。

探索系统性治理体系建设

“当下，港口之间的竞争、城市之间的竞争，已经演变为港口群与港口群的竞争、城市群与城市群的竞争。”徐国毅表示，这就要求在已有成绩的基础上，推动长三角港口更高质量一体化发展。

“目前，一艘外籍船舶从沿海航行至南京港等长江沿线港口，需要分别向2个不同的引航机构提出申请，经多次引航才能抵达目的地，引航一体化程度有待进一步提升；舟山燃料油储备基地无法便捷地跨区域提供保税油加油服务；个别港口同时存在多个同类管理部门。”徐国毅认为，这些问题都需要通过系统性的港口一体化治理体系来解决。

在顶层设计层面，一是需要有强有力的区域性管理机构；二是“以市场为导向、以资源为依据、以资本为纽带”促进港航一体化深度融合；三是建立与世界级港口群相适应的口岸管理机制，进一步开放服务市场、优化营商环境；四是规划引领，强化规划的刚性、延续性。

“以信息化促进一体化是一条积极可行的道路。”徐国毅介绍。2019年，上海组合港管委办发布《长三角智能航运发展报告》。《报告》显示，长三角地区积极先行先试，在智能航运领域发展潜力巨大，且已在自动化码头等方面成为全球标杆引领。与此同时，随着智能航运的快速发展，各主体所拥有的数据量出现爆发式增长，加强信息一体化建设势在必行。

绿色可持续发展是上海国际航运中心建设的底色。近年来，长三角船舶和港口污染防治协作机制升级扩容，不仅区域范围扩展至长三角全境，其协作工作范围也由船舶大气污染防治扩展至船舶和港口污染防治全领域，具体涵盖船舶和港口大气污染防治、水污染防治、新能源应用及交通运输结构调整等多项工作内容。

“航空、铁路等交通方式解决的是快的问题，水路运输解决的是量的问题。”徐国毅算了一笔账，集散200标箱的集装箱货物，大约只需要1艘内河船，但需要200辆集卡，或4条铁路专列。“长三角拥有得天独厚的水网优势，我们正在抓紧建设成片联网的长三角内河高等级航道，如果有两百万集装箱改为水路运输、河海联运，那就是减少了200万辆大型集卡车在公路上跑，这对减轻长三角道路交通压力，减少移动源污染的作用显而易见。”

徐国毅表示，长三角地区是我国经济最具活力的区域之一，也是我国对外交流合作的重要窗口，组合港管委办将积极贯彻落实习近平总书记关于加强长三角区域合作的一系列重要指示精神，坚决按照交通运输部党组的总体部署，在管委会的领导下，继续发挥好组织协调管理作用，加快长三角世界级港口群和全球航运资源配置能力建设，推动上海国际航运中心作为开放枢纽门户的标杆，不断从跟跑、并跑到领跑，真正成为港航产业的引领者。

责编 | 相娜

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