我国VTS动态执法存在的问题和对策

摘要：结合海事管理机构近年来开展全要素水上“大交管”建设、长三角海事监管与服务保障一体化建设实践经验，在充分评估我国VTS运行管理现状的基础上，探讨VTS强化动态执法职能的可行性和必要性，提出加强VTS动态执法能力建设的思路和措施，以期有效提升海事动态管控能力，进一步促进海上交通事业健康发展。

关键词：VTS；大交管；动态执法；动态管控

 一、引言

自2020年10月交通运输部海事局提出构建“陆海空天”一体化水上交通运输安全保障体系以来，我国在水上交通管理领域取得了显著成绩。该体系同步推进了水上交通动态管控体制机制的改革，并启动了全要素水上“大交管”建设。具体而言，要求在执法领域建立一种结合远程稽查、任务指派、现场处置和综合服务的动态执法新模式，并将其与常规海上安全巡查和现场监督检查相结合，以提高执法效率和响应速度[1]。

2023年10月，交通运输部海事局进一步深化该进程，成立长三角工作专班，以长三角区域海事监管与服务保障一体化建设为突破口，加速推进全国海事监管与服务保障系统的一体化建设。随后，在2024年3月，交通运输部海事局建成智慧海事监管系统和海事通APP，实施了预警预控、交通组织、动态执法和应急指挥一体化监管。

我国VTS自建设运行以来一直是海事管理机构进行水上交通安全动态监管的核心力量。近年来，随着“大交管”建设的深入，VTS在动态执法能力建设方面也取得了显著成就。例如，江苏海事局在VTS中心基础上组建水上交通安全管理中心，并在海事处执法大队基础上组建现场执法单元，实现动态执法任务统一派发；山东海事局通过设置海区工作台与VTS工作台联合值班，智能识别异常行为并开展动态执法；浙江海事局则建立“VTS+海巡艇”动态执法机制，快速有效地处置海上违法违规行为。

经过实践检验，动态执法策略已展现出其显著的成效。然而，当前仍面临体制机制不够完善、职责分配尚需明确、执法流程有待优化等挑战。为了进一步提升VTS的动态执法效能，并增强海事管理机构对水上交通的动态监管能力，本文提出一系列旨在加强VTS执法职能并提升海事监管能力的措施，并针对海事领域现代化治理的紧迫需求提供切实可行的解决方案。

 二、VTS动态执法存在的问题

自1982年宁波VTS建成以来，我国VTS经历了从无到有、从弱到强、从导航服务向交通管理的发展过程。截至2023年，全国VTS中心数量超过60个，基本实现沿海重要水域和主要港口、长江干线航段雷达信号的全覆盖，中国已成为世界上建设VTS最多、监控水域面积最大的国家[2]。根据1997年交通运输部颁布的《船舶交通管理系统安全监督管理规则》以及2017年交通运输部海事局印发的《船舶交通服务值班指南》，我国VTS兼具水上交通安全监管与服务两种功能，但在实际发展中，VTS监管职能并不突出，各地VTS开展执法的程度及成效也并不均衡，主要表现在以下几方面。

 ( 1 ) 行政执法主动性不强。我国VTS管理理念源于西方，开展的业务内容受西方VTS运行影响明显，十分强调“服务”属性[3]。部分VTS值班人员从理念层面对海事执法者的自我认知还不清晰，对VTS执法职能的理解不够深刻，对查找并解决船舶异常问题缺少主动，导致在当前VTS管理工作中，VTS发现并通过海事现场执法单位处置的违法行为基本是“被动”的，且大都是与船舶航行动态相关的违法行为。

 ( 2 ) 制度建设滞后。2021年新修订的《海上交通安全法》对VTS提出了进一步要求[4]，如《海上交通安全法》第27条、第80条对船舶的报告事项进行了明确，第31条对引航员登离船舶的要求进行了明确，第48条对安全作业区、施工作业船舶提出了具体要求，第52条列明了交通管制情形。但现行的《船舶交通管理系统安全监督管理规则》仍是1997年版本，与上位法存在一定程度脱节，迫切需要修订完善。

 ( 3 ) 业务流程不清晰。VTS中心集成雷达、AIS、CCTV、VHF等监管设备和各类智能化监管系统，配备经部海事局认证的值班员、值班长等专业化人才，是海事管理机构信息化程度最高、动态监管能力最强的部门，也是海事管理机构“三定”职责中唯一具有动态监管职能的机构，但在国家层面，尚缺乏动态执法的指导文件，导致标准不统一、流程不规范。

 ( 4 ) 交通管理核心职能不突出。目前，全国绝大多数VTS用户指南依然要求船舶进行动态报告，并依据《船舶交通管理系统安全监督管理规则》第13条审核船舶航行计划，而对于这些事项的处理占用了值班人员大量的精力，一定程度上影响VTS交通管理核心职能的发挥，进而导致执法功能发挥受限。

 ( 5 ) 执法资源投入不均衡。我国大部分VTS系统和雷达都来自国外[5]，设备供应商主要为欧洲国家及日韩企业，系统兼容性差，总价及后续服务成本高昂。近年来，受国外产品进口、国产VTS系统认可、资金财务投入等多方面因素的影响，VTS科技应用转化进程较缓，动态执法智能化、信息化建设存在一定滞后。

 ( 6 ) 行政执法保障不足。VTS因其特殊的运行模式，导致值班人员往往具有较大的工作压力，尤其是在船舶交通流密集、预警预防、搜救应急等特殊工作场景，值班人员无暇主动有效进行动态执法，影响执法效能。

 三、加强我国VTS动态执法的对策

 ( 一 ) 总体思路

立足VTS船舶动态监控与交通组织核心职能，建立高精度远程监控技术应用与大数据分析工作机制，应用智能识别规则自主校验、监控进出港船舶、过路船舶、船籍港船舶动态，及时发现并纠正船舶航行、停泊和作业中的异常情况和违法违规行为，持续强化VTS动态执法职能，推动海事治理由被动响应向主动预见、人盯死守向智慧驱动转型，提升海事动态管控能力。动态执法的总体思路如图1所示。

图1  动态执法总体思路

 ( 二 ) 主要措施

 ( 1 ) 丰富VTS发展理念，推动VTS向主动执法转型。理念是行动的先导，VTS作为海事管理机构重要的监管手段，同时是世界航运业中关键的一部分，必须伴随时代发展进步，不断丰富和创新其发展理念，保持与海事监管环境的适应性。随着全要素水上“大交管”建设不断深入，海事基础设施快速建设，VTS系统迭代升级和新一代动态感知设备、通信技术不断投入应用，VTS在管理空间、管辖范畴、管控深度和管控能力上持续发力。VTS的视界需要从港内拓展到中远海域，执法种类需要进一步丰富，主动执法理念需要进一步加强，加快向主动执法转型，全面发挥VTS管理效能。

 ( 2 ) 加快《船舶交通管理系统安全监督管理规则》的修订实施，强化VTS动态执法法定职能。《海上交通安全法》已于2016年、2021年两次修改，在条款和具体内容上发生了较大变化，《船舶交通服务指南》也于2021年12月经IMO大会审议并以第A1158 ( 32 ) 号决议通过了新修订版本。随着上位法律和公约的修改，修订《船舶交通管理系统安全监督管理规则》迫在眉睫[6]。新《船舶交通管理系统安全监督管理规则》应坚持法无授权不可为、权责统一、体现客观规律的原则[5]，主动对接全要素水上“大交管”建设。在目前海事管理队伍职能定位、功能发挥中，通过强化VTS动态执法职能、全面提升海事动态管控能力是最优解。

 ( 3 ) 推动VTS业务流程重塑，完善海事动态执法机制。VTS中心作为海上动态监控部门，与海事处建立动态执法机制，形成“VTS中心发现线索—任务派发—海事处现场执法—反馈的闭环管理”或者“VTS中心发现违法行为—直接立案处置”的执法流程 ( 如图2所示 )。建立违法行为信息通报机制，对于过境船舶，在违法行为不影响航行安全的前提下，通报船舶到达港海事管理机构。建立与政府部门、涉海管理机构之间的合作共享和执法联动机制 (“双共”)。自2023年以来，交通运输部开展水上交通安全信息共治共享，打下了违法行为通报和联动执法基础。

图2  动态执法流程

 ( 4 ) 剥离非交通管理核心职能，提升VTS管理质效。随着信息化技术的进步，船舶VHF动态报告、引水报告、航行计划等事项可以通过雷达、AIS、船舶进出港 ( 口岸 ) 报告系统等实时掌握，如上海吴淞VTS规定“配备了AIS并正确显示的船舶可以免于船位报告”，山东威海VTS也扩大了免除船舶报告的范围。通过信息化建设和新技术应用，逐渐取消或剥离大量耗费值班人员精力的事项，有助于将VTS值班人员从烦琐的、非必要的工作中解放出来，从而更好地发挥海事VTS交通管理的核心职能。

 ( 5 ) 加强先进监管技术应用，促进智能VTS建设。近年来，VTS系统以及基于叠加各类海事监管资源和信息的GIS系统快速发展，普遍形成了依据船舶AIS、海事业务数据比对的智能识别规则，并已广泛应用在各地海事智控平台中。未来，随着人工智能、物联网、大数据等先进技术的快速发展以及与航运要素的深度融合，VTS将由监控中心向五个中心 ( 应急处置中心、指挥协调中心、交通监控中心、信息流转处理中心、分析和辅助决策中心 ) 转变，这与全要素水上“大交管”的本质基本一致[7]。下一步，需要继续加强智能识别、智能预警等关键技术的研究应用，不断完善新型VTS系统的功能和相关设备性能标准，促使新一代VTS走向成熟。

 ( 6 ) 加强VTS队伍建设，强化内部运行管理保障。全面评估全国VTS人力资源情况，统筹优化VTS值班模式。对于船舶交通流量较少、值班压力较小的VTS中心，可以考虑由VTS工作台统一开展交通组织和动态执法工作；对于船舶交通流量较大、值班压力较大的VTS中心，可以设置执法台，安排专门人员负责动态执法。同时，积极开展VTS值班人员行政执法能力培训，确保人员适应动态执法需要。此外，还要持续加强VTS队伍正向激励，健全升职渠道，杜绝值班长“兵头将尾”的尴尬处境，激发值班人员的干事创业热情[8]。

 四、发展展望

2024年6月，交通运输部海事局在长三角工作专班的基础上，组建了全国海事监管与服务保障一体化工作专班，并分别成立环渤海、珠三角、北部湾和琼州海峡工作专班。成立相关专班，旨在向全国复制推广长三角海事监管与服务保障一体化的成功经验，全面实施预警预控、交通组织、动态执法和应急指挥的一体化管理。随着动态执法的全面实施，VTS将面临新一轮的变革和升级。

 1.有效提升海事行政执法效能

通过构建基于VTS的海事动态管控新机制，加强VTS在动态执法中的职能发挥，优化执法分工与办案流程，建立VTS远程快速识别、海事处现场精准查处违法行为的融合执法模式，形成“各负其责、相互补充”的动态执法关系，预计能够有效提高海事执法效能，实现海事智慧执法。该机制在公安治安执法、道路交通安全执法、渔业安全生产执法、市场监管执法等领域已得到广泛应用和验证。

 2.深化全要素水上“大交管”建设

立足强化VTS动态执法职能，推动海上动态感知能力提升，有助于快速推进全要素水上“大交管”建设[9]。一是推进全要素管理，强化“人、船、货、环境、管理”等要素汇聚融合，实现海事管理由“条块分割”向“全要素管理”转变。二是提升全业务协同，打通通航、船舶、船员、危防、公司管理等跨部门业务，统筹执法资源配置，实现高效执法。三是增强全覆盖能力，持续强化海上动态感知能力建设，实现“船舶航行到哪里海事服务就跟进到哪里”，有效行使海事事权，维护国家海权。

 3.推动海上交通安全治理向事前预防转型

通过发挥新一代VTS系统智能监控、动态预警、推测研判等作用，实施VTS动态执法，将有助于推动海上交通安全治理向事前预防转型。一是海上交通态势感知能力的显著增强，将有效提升海事分析研判能力和决策科学水平。二是通过对船舶航行、停泊、作业全过程精准掌控，将明显提升异常事件的发现概率，进一步有效管控风险并及时查处违法行为。三是VTS“海上情报”获取能力将进一步提升，为“四海一家”等部门执法提供强力支撑，在海上安全治理过程中的作用将明显增强，加快打造“平安海区”。

 五、结语

VTS动态执法能力建设是一项复杂的系统性工程，需要在多个维度进行综合设计与全面保障。随着新发展理念日益深入人心，海事监管与服务保障一体化建设快速推进，以及各类新型科技、制度举措不断涌现，海事管理理念正在经历一场深刻的创新和转变，全面加强VTS动态执法能力建设的条件已经成熟。下一步，海事管理机构需要继续加强VTS信息化建设、法制建设以及履约研究，从理论进步、制度改革、科技支撑等方面突破VTS现有发展瓶颈，探索出一条符合海事内涵式发展的新路，进而更有力地支撑我国海事事业发展，更好地保障我国海上主权和海洋权益，为建设海洋强国贡献力量。

参考文献:

[1] 蒋家乐.全要素水上“大交管”建设方案发布[N].中国交通报,2021-09-28.

[2] 吴楠.中国海事奋楫江海激荡澎湃动能[N].中国交通报,2022-10-14.

[3] 叶国鑫.论我国VTS监管服务双重功能属性的辩证关系[J].中国水运(下半月),2013,13(8):16-17.

[4] 李远航.《船舶交通管理系统安全监督管理规则》修订建议[J].世界海运,2023,46(11):16-19.

[5] 姜新培,刘培松,乔益丽,等.国产VTS固态雷达测试应用与研究[J].中国海事,2023(7):25-27.

[6] 邓蔷薇,易丛波,卞兴河.新《海安法》背景下《船舶交通管理系统安全监督管理规则》修订建议[J].中国海事,2022(8):15-17.

[7] 周尊山,李磊.智能航运背景下船舶交通管理系统的发展[J].中国船检,2023(11):44-48.

[8] 宋强.国内VTS未来发展展望[J].中国海事,2020(6):44-46.

[9] 李国寅,杜钟,杨晨耕,等.基于陆海空天一体化的水上大交管新型感知能力构想[C]//中国航海学会内河海事专业委员会.2023年海事管理学术年会优秀论文集.重庆:[出版者不详],2023:39-45.

作者简介：

王宝祥，山东海事局，大交管专班负责人。

尚光磊，日照海事局，VTS中心值班长。

秦晓春，日照海事局，一级行政执法员。

惠培鑫，日照海事局，一级行政执法员。

本文刊发于《世界海运》2024年第10期，转发须注明作者和原文出处。