刚刚，国家管网公司挂牌成立！

12月9日，国家石油天然气管网集团有限公司（简称国家管网公司）挂牌成立，受到社会关注。

有关专家表示，石油和天然气是关系国民经济持续、稳定、健康发展和人民生活的命脉。组建独立运营的管网公司，推动形成上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的“X+1+X”油气市场体系，是深化油气体制改革的重要一环，也是十分基础性、关键性的举措，能够更好地保障国家能源安全，促进油气行业高质量发展和满足人民美好生活需要。

↑图为油气管道站场。曹有伟摄

国家管网公司应运而生

国家管网公司是我国深化油气体制改革的产物，经过了深入的研究酝酿，借鉴了相关国家和地区管网产业发展的先进经验，充分结合中国国情，为业界所期盼。

2017年5月，油气管网运营机制改革的目标和方向基本确立。2019年3月19日，中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过了《石油天然气管网运营机制改革实施意见》，提出组建石油天然气管网公司。国家管网公司组建开始进入筹备阶段。2019年5月24日，国家发展改革委、国家能源局、住房城乡建设部、市场监管总局联合印发《油气管网设施公平开放监管办法》，从监管角度为国家管网公司成立做好了准备。

国家管网公司主要职责是负责全国油气干线管道、部分储气调峰设施的投资建设，负责干线管道互联互通及与社会管道联通，形成“全国一张网”，负责原油、成品油、天然气的管道输送，并统一负责全国油气干线管网运行调度，定期向社会公开剩余管输和储存能力，实现基础设施向所有符合条件的用户公平开放等。

对于油气尤其是天然气产业来说，管网起着非常重要的作用，可以说“管网决定市场范围、管网决定发展空间”。国家发展改革委价格监测中心高级经济师刘满平认为，组建国家管网公司是近年来天然气体制改革中最为重大和根本性的改革措施之一，势必对中国天然气市场带来深远的影响。

据悉，在整个油气产业链上，管网处于中游，连接着上游勘探开发和下游加工销售两个竞争环节业务。

中国石油大学教授刘毅军表示，油气体制改革是对上中下游全产业链的改革，深化改革的总体思路是通过深化油气勘探开发、进出口管理、管网运营、生产加工、产品定价体制改革和国有油气企业改革，释放竞争性环节市场活力和骨干油气企业活力，从而进一步提升油气资源保障、集约输送及公平服务、市场风险防范等能力，促进油气行业持续健康发展。改革的一个重要抓手就是“管住中间，放开两头”，即管住产业链中间的管网输送环节，放开可以竞争的上游勘探开发和下游销售服务环节，通过公平竞争释放市场活力。成立国家管网公司，有利于更好地管住中间管网输送环节，实现“全国一张网”和公平开放，为更多市场主体参与竞争性业务创造良好条件。实现管网运输与销售分离，既符合改革要求，也是国际通行的做法。

释放四大改革红利

此前，油气领域基础设施建设与运营工作主要由国内三大石油公司承担，上中下游一体化运营模式在行业发展初期发挥了集成协调优势。伴随市场的逐步开放以及终端需求的日益旺盛，以往的运营模式面临挑战，国家管网公司的成立，将进一步提高油气行业市场化程度、有助于推动市场多元主体的加入，提高基础设施建设能力。在刘满平看来，按照有关改革部署，通过整合油气干线管道资产、业务和相关股权，组建成立国家管网公司，实现油气干线管道独立，推动形成全国“一张网”，将释放诸多改革红利。

首先，有利于提高天然气供应，促进终端需求增长。成立国家管网公司，实行运销分离，公平开放，不仅能够让现有国有油气企业的资本支出更集中在勘探及提升产量上，还能够让更多的市场主体进入上游勘探开发，或者利用现有管网、接收站等进口LNG甚至管道气，使得国内供应主体更加多元化，提升天然气供应能力。终端需求方面，成立国家管网公司后，其他供气商进入终端消费市场的障碍被消除，可以根据自身气源情况扩大销售范围，终端用户也将有更多选择机会，竞争将更加充分。

其次，有利于促进管网建设，改善管网投资建设效益。长期以来，我国天然气管网建设滞后于产业发展速度，不足以支撑天然气作为主体能源的地位。横向看，我国建成运行的长输天然气干线管道密度只有7.3米/平方公里，与天然气管线发达国家相比还存在较大差距。纵向看，2015—2018年间我国天然气管网里程年均增速为5.9%，与“十三五”规划年均增速10.2%的目标尚有一定差距。成立国家管网公司，可以消除由于管道投资建设不足带来的天然气供应瓶颈，拓宽管网建设的资金来源，未来通过资本化、证券化的渠道，上市募资广泛引入社会资本，从而释放管网投资建设的巨大潜力，改善管网投资建设的效益。

第三，有利于推动我国天然气市场化改革。成立国家管网公司，实现管网独立，管输和销售业务分开，使得其他主体通过管网的公平开放进入市场的概率大增，市场供给方、用户以及中介服务机构的数量增加，性质多元化，从而提升了市场主体公平竞争的能力，为更多市场主体参与竞争性业务创造了良好的条件。

第四，有利于实现管网的全面互联互通，消除资源浪费。由于之前企业各自为政，油气领域存在着管网互联互通程度不够、协同难度大、重复建设、运行效率未发挥最优潜力等问题，最终导致输配环节层级多，进而影响终端价格。国家管网公司的成立，将形成“全国一张网”，实现管道资源的共享，既可避免重复建设造成的投资、资源等浪费，又可提高能源运输效率并降低运输成本。

↑图为跨江油气管道。张晓天摄

不必担忧垄断问题

国家管网公司资产体量巨大，外界也不乏担心，之前分散业务被集中到一家公司，是否会形成一个垄断企业？

刘满平表示，国家管网公司主要从事油气输送和调运，并不参与上游资源和下游市场的竞争性交易。其收益与买卖油气、赚取价差无关，与运送哪家企业的油气也无关。同时，有关改革意见明确要加强对国家管网公司信息公开、规划落实、公平开放、管输价格、安全运营、资产和服务等多方面的监管。

有关专家还指出，对整个油气市场来说，国家管网公司的成立有利于增加油气市场主体，有利于油气生产和供应企业公平竞争，有利于供需两侧公平对话，有利于改进对垄断环节的监管，有利于优化油气市场结构。本质上是促进市场竞争，提高资源配置效率，更好地体现能源商品属性，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

另外，对于外界关于“国家管网公司成立后其他企业还能否建设油气管网”的疑问，刘毅军指出，从国家管网公司的主要职责可以看出，它并非负责建设所有的油气管道，况且目前我国油气管网建设亟待加速，发展空间很大，需要更多的资本投入到管网建设上来。

“无论是国家管网公司还是其他企业，在投资建设油气管道时，都要符合国家油气管网规划、公平开放和质量安全环保等要求，并充分考虑互联互通。” 刘毅军表示。

新生的国家油气管网公司，哪些磨炼在等着它？

组建国家油气管网公司，可以说迈出了中国天然气市场化改革关键的一步，将为民企与国企在更公平的市场环境下合作和竞争创造条件，中国天然气产业告别“大而不强”也才有可能。

但是，长期以来中国天然气产业所积累的问题，不能指望成立国家油气管网公司短时间内就能完全解决。国家油气管网公司正式运行后还会面临其它一些可知或未知的问题或风险，只能通过不断地改革和创新去面对和解决问题，用改革推动发展。

面临的问题或挑战

在看到推进油气管网运营机制改革、成立国家油气管网公司好处的同时也要看到，随着市场主体多元，交易方式多样，市场竞争加剧，再加上天然气行业高度依赖管网以及民生性等特性，未来将面临一些问题或挑战，需要认真应对。

首先是管网建设的压力。

管网资产剥离之前，以中石油为代表的油气企业内部运行模式是上下游一体化的，各板块“共担风险、共享收益”，管网建设的巨大资金来源可以通过上游勘探开采和下游销售的利润来补充。

国家油气管网公司成立后，管网建设的压力从原来的多家企业转移到单一企业上来。作为独立存在的主体，如果管输费定得过低，对于资产所有者和第三方运营公司而言，经营压力过大，管网建设资金得不到保障；如果定得过高，又不利于下游天然气的消费，改革成效势必令人存疑。

其次是天然气市场供求的矛盾。

天然气市场供求具有明显的“以产定需”、“以运定销”特点，一体化运行模式下，可以通过企业集团内部统一控制和协调，比较容易保持供需基本平衡。

国家油气管网公司成立后，上游油气田、中游管网公司和下游终端销售可能会追求各自收益的最大化，从而导致上中下游发展不协调，市场供求矛盾更加突出。

随着市场化改革的推进，市场主体更多，市场交易方式更多，供求机制由“少对多”转向“多对多”，可能会出现供气方或需求方违约的情况，加剧市场供求矛盾，市场供不应求或者供大于求或将成为常态。

第三，需面临保供责任划分的问题。

随着中国居民用气规模的提升，天然气准公共性特征更加明显，社会对天然气价格更加敏感。在一体化运行模式下，民生保供的责任主要由国内少数几家油气央企来承担，在强大的政治责任和社会责任的压力下，经常会不惜代价保供。

国家油气管网公司成立后，市场主体增多的同时，将会带来保供责任如何划分以及管网公司是否要承担保供责任的问题。且由于油气央企失去中游管道运输业务，主要利润来源集中于上、下游。随着市场化改革推进，如果民生用气价格不能随上游变化而顺利传导下去的话，上游供气企业将会面临巨大的亏损压力，对扩大天然气供应不利。

第四，是对管网公司垄断行为的监管挑战。

管网环节是自然垄断环节，供气和用气环节属于竞争环节业务。国家油气管网公司成立，将之前从属于多家企业的垄断环节业务集中于一家公司，垄断性更加集中。

管网公司可以独立决策管网的投资建设、气源的调配、扩张收购等业务，可能成为天然气产业链中话语权最重的一方。这时候就需要政府对管网公司进行准确定位，并加强经济性、社会性和安全性监管。

作为垄断性企业，管网公司成本、价格以及公平开放的行为等都要受到政府和社会的监督，能公开的信息都必须公开。如果监管不到位的话，容易诱发道德风险。

第五，是与省管网公司的关系问题。

目前全国有21个省组建了省级天然气管网公司，由于各地情况不同，所组建的省管网公司的股权性质、业务也有很大的差别。

从国家油气管网公司和油气改革角度来说，未来省管网公司一起并入构建国家油气管网公司，形成“全国一张网”肯定是最优选择。

但由于各省复杂纷繁的省网公司股权背景，要想将省管网公司都并入国家油气管网公司是一件十分艰辛而困难的事，这其中涉及到国家和地方政府、国资和社资、三桶油等多方面多角度的博弈问题。另外，其中不少省管网公司是独立上市公司或者是上市公司下属公司，如果合并，相关上市公司股东利益如何保护也是一巨大难题。

第六，是现有资产剥离和处置的问题。

由于新组建的管网公司首先是要将中石油、中石化、中海油旗下干线管道资产及员工剥离，并转移至新成立的管网公司来，不同于其它新组建一家全新的公司，必须要面临现有资产剥离和处置的问题。

现有资产的评估、剥离、划转或收购难度大、周期长，特别是大部分管网企业已引入社会资本进行混合所有制改革，资产涉及的主体多，进一步增加剥离难度。

此外，三大石油公司均为上市公司，将管网从现有公司中剥离出来，还会涉及到与投资者关系的处理，可能还会面临境外投资者的质询。

第七，是进口气价倒挂问题。

中国天然气定价机制存在的问题之一就是进口气价格与天然气门站价格倒挂。

根据海关总署数据，2017年土库曼斯坦、乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦全年的进口平均单价分别为每立方米约合1.341元、1.262元、1.092元，缅甸气平均进口单价为2.346元/立方米。另外，今年年底要通气的俄罗斯管线所对应的气源价格大概在2.4-2.7元/立方米左右（最终大约在1.8元/立方米左右）。

另一方面，在目前公布的全国各省市门站价中，平均门站价格远远低于缅甸和俄罗斯的进口气价格。由于进口气价倒挂所导致巨大亏损，一直都是在中石油内部消化或承担。

如今国家油气管网公司成立，正常来说，进口气合同肯定还是在中石油身上，但这部分亏损是直接转嫁给国家油气管网公司还是继续由中石油消化或者从国家层面进行财政补贴，需要拿出解决的办法。

最后，是如何保持现有国有石油央企国际竞争力问题。

根据《能源企业全球竞争力报告（2017年）》，中国现有石油央企在企业规模上位居全球油气行业的前茅，但在效率方面，却与壳牌、埃克森美孚、道达尔、BP等国际石油公司存在着差距。

中国油气行业以全球50%的油气从业人员，使用了全球30%的油气勘探开发装备，仅实现了1.5%的原油探明可采储量和4.4%的原油产量，以及2.8%的天然气探明可采储量和4.1%的天然气产量，生产效率较低。

国家油气管网公司成立后，尽管现有石油央企作为国家油气管网公司的股东，仍享有资产收益等权利，但与之前运营体制相比，现金收益及在市场上的话语权都将得到一定的削弱，且油气上游勘探开发风险性极高，收益并不稳定。与此同时，在未来国际市场上，现有国有石油央企将面临越来越强大的国际石油公司的挑战。

因此，国家油气管网公司成立后，如何保持现有国有石油央企的国际竞争力，保障中国油气安全，将是必须面对和解决的挑战。

有何政策建议？

天然气管网改革十分复杂和艰巨，牵扯到较为复杂的资源配置和利益格局调整。之前是否组建国家油气管网公司的传闻已流传很久，并影响到了现有石油公司对投资建设管网的积极性。

笔者认为，如今既然明确了，就必须加快组建的步伐，尽快明确组建方式、股权比例、股东收益乃至储气调峰、应急保供和生产协调等“改革重点和难点”问题，避免在改革中出现系统风险。

在公司成立和运行初期，建议相关部门应给予一定政策支持。

由于国家油气管网公司刚组建和运营，面临的问题多并且复杂，初期资本支出也比较大，有可能影响到后续管网的建设和投资。因此，相关部门应出台政策给予管网建设支持。

例如，由于管网公司的公益性质，可以考虑适当降低其税费负担，或者对管网建设用地给予政策优惠和支持，从而降低管网运营成本支出，起到保障管网建设投资收益、促进社会资金积极参与管网项目投资建设的作用。

对于长约合同，建议妥善处理，化解供气企业和管网公司的压力。

高油价时期受政府显性或隐形影响，签订的挂靠石油价格的天然气进口长约合同主要集中在现有三大石油公司手里。成立国家油气管网公司后，运销分离，需要处理好现有长约进口气亏损的问题。

美国FERC500 号令要求管网公司、天然气用户和管道第三方准入者共同承担损失。中国的情况与美国不同，不能照搬美国经验，必须统筹考虑、多措并举，合理妥善地解决这一历史遗留问题。

此外，还应加强国家油气管网公司的监管，防止权力寻租。

由于国家油气管网公司的垄断性，首先要将国家油气管网公司定位为公用基础设施企业，进而对其成本和收益实行“双限”：限制公司的整体收益水平和管道运输价格费率，强化价格监管。

由于当前中国管网总体能力不足，改革后在保证管输能力分配的公平、公正和公开，防止产生能力分配上的寻租空间，禁止管道容量囤积，强化对管网公司公平开放行为的监管。

还应成立专门的独立监管机构，将原来分散在其他部委和三大石油公司的监管职能收回在新成立的监管机构，提升政府监管水平和能力。

国家油气管网公司成立后，市场竞争环境将发生很大的改变。鉴于中国冬季天然气峰谷差大的事实，国家主管部门应明确保供安全的责任主体单位，实施责权利明晰与对等，厘清资源供应安全、管道输配安全和用户用气安全的内容和主体。

之后，全国已有管网和新建管网的互联互通势在必行，天然气管道的输入口和输出口更多，同一条管道正输和反输可能需要频繁切换，甚至天然气流向随时变化，给管网运营的安全和效率带来负面影响。

因此，建议首先要借鉴学习国外先进经验，并结合实际研究适合中国天然气管网安全和高效运营的系统解决方案。其次，要统筹规划全国管网布局，科学合理设计管道路由和管容。

以上综合新生的国家油气管网公司，哪些磨炼在等着它？ 来源：界面新闻 作者：刘满平； 刚刚，国家管网公司挂牌成立！独家解读来了来源：经济日报微信公众号（ID：jjrbwx），记者：周雷）

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