海事局作出的水上交通事故认定书等海事调查结论是否属于行政诉讼受案范围？

近日网上流传一份《关于对<交通运输部海事局关于商请明确海事调查结论是否可诉的函>的复函》，规定：“依据行政诉讼法及司法解释有关规定，行政机关行使行政职权过程中作出实际影响行政相对人权利义务的行为，均属于行政诉讼受案范围，法律另有规定除外。目前我国交通事故责任认定书不仅对有关事实进行确认且对当事人的责任进行了分配，实际影响了行政相对人权利义务，在民事诉讼中作为处理交通事故案件的证据，并不能成为阻碍行政相对人向人民法院提起行政诉讼的理由。”

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但是，长期以来，大多数司法裁判均认为其不可诉，对此可参福建省高级人民法院一则案例。实际上笔者尚未见过认为其可诉的司法裁判，如有，盼告知。

福建省高级人民法院(2019)闽行终321号行政裁定书认为，“根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条、第七十四条的规定，行政行为是否符合法定程序是人民法院审查行政行为合法性的重要方面，行政行为违反法定程序的，人民法院有权予以撤销并可责令重作；行政行为程序轻微违法，但对当事人权利不产生实际影响的，人民法院可以判决确认违法而不撤销行政行为。因此，行政主体在行政程序中所作的程序性行为以及过程性行为的合法性问题，可以在对最终的行政决定的合法性审查中予以解决。特别是在最终行政决定作出后，甚至行政相对人已对最终的行政决定提起诉讼的情况下，当事人再对程序性行为、过程性行为单独提起行政诉讼，显然已不再具有诉的利益，不再具备诉讼的必要性和实效性。因此，行政主体程序性行为、过程性行为，通常不能单独提起诉讼，除非该程序性行为具有事实上的最终性，并影响公民、法人或者其他组织的合法权益。本案中，上诉人Y某诉请撤销被上诉人N海事局作出的闽（宁）海事责[2017]04号《水上交通事故认定书》，由于水上交通事故认定行为是为了惩处交通事故责任人而进行的程序性行政行为，作为证据使用，不直接对Y某增加义务或减损权利，即使该认定存在偏差，也只能在针对行政处罚所提起的诉讼或民事损害诉讼中进行审查。因此，案涉水上交通事故认定不属于行政诉讼受案范围。”

进一步，在基于水上交通事故责任认定书等海事调查结论提起的行政诉讼或者民事诉讼中，法院均会向相应行政诉讼或者民事诉讼中对其作为一项证据进行审查，包括其是否具备证据真实性、关联性、合法性以及证明力大小等。

对于上述行政诉讼，可参广东省高级人民法院(2017)粤行终939号行政判决书，该案为上诉人L某因诉S海事局海事行政处罚纠纷案，表明“其中的水上交通事故责任认定书、事故调查报告均为被告依据调查搜集的证据结合专业知识所作的分析认定，虽非认定海事行政违法行为的直接、客观证据，但其结论是基于事故调查过程中收集的客观证据结合专业分析得出，结合询问笔录中当事船员对事故发生时段情况的陈述，以及尸体检验报告和司法鉴定意见对于梁某损伤以及死亡成因的鉴定结论，足以得出原告驾驶‘138115’游艇在海上行驶过程中由于不慎碰撞到酒后下海游泳的梁某并致其死亡的结论。原告提供的光盘等证据材料,为单方收集，不足以推翻被告作出的事故结论，不予采纳。”“原告驾驶‘138115’号游艇的过程中没有遵守有关海上交通安全的规章和操作规程，对造成的海上交通事故，其作为船长,违反《中华人民共和国海上交通安全法》第九条规定，根据《中华人民共和国海事行政处罚规定》第三十五条第一款第（一）项、第三款第（三）项和第三十六条第一款第（四）项的规定，给予原告罚款800元并扣留船员职务证书21个月的行政处罚，具有事实和法律依据,予以支持。”

对于上述民事诉讼，可参最高人民法院（2009）民提字第38号民事判决书，“本院认为，海事局调查报告的该项结论，是建立在A项目部预先制定的《沉箱出运、浮游安装施工方案》和《施工技术交底书》，对小沉箱进行单个装卸的基础之上。而海事局调查报告本身已查明，在实际装运中，双方‘决定采取两个小沉箱捆绑成一组进行搬运。在距小沉箱顶部约1.2米处用直径28毫米钢丝缆捆绑，在距底部约1米处用直径5厘米的尼龙缆捆绑。’故海事局调查报告作出该项结论的前提条件与事实不符，本院不予采信。”

另参最高人民法院（2017)最高法民再62号民事判决书，本案中，S海事局经调查，对涉案事故作出《上海“8.26”“力鹏1”轮与“碧华山”轮碰撞事故调查报告》（以下简称《调查报告》），认定：“碧华山”轮承担事故主要责任，“力鹏1”轮承担事故次要责任。

最高人民法院根据我国《海上交通安全法》第九条以及《1972年国际海上避碰规则》等相关规定并结合案件事实认定，鉴于“碧华山”轮作为让路船的避碰义务是首要的，一、二审法院认定“碧华山”轮与“力鹏1”轮分别对该碰撞事故承担60%、40%的责任并无不当。

最高人民法院另根据《船舶与海上设施法定检验规则》和《钢质海船入级与建造规范》（2003综合文本）相关规定以及案件事实进一步认定，一审判决在认定船舶碰撞责任的基础上，减轻Z公司对“力鹏1”轮沉没的责任,酌定L公司与Z公司分别对该轮沉没损失承担60%、40%的责任，并无不当，应予以维持。二审判决认定“力鹏1”轮在集装箱系固上的缺陷只是其沉没的条件，而忽略力鹏船运在该缺陷中的过失及其对该轮沉没的原因力，仍按船舶碰撞的责任比例认定L公司与Z公司分别对该轮沉没损失承担40%、60%的责任，与事实和法律不符，应予以纠正。

综上，对于水上交通事故认定书等海事调查结论，不论是在相关行政处罚行政诉讼中，还是在相关民事赔偿的民事诉讼中，均可对其一并进行司法审查以及纠错；并非将其作为最终证据而放弃审查，包括但不限于合法性。

假如允许对水上交通事故认定书等海事调查结论单独提起行政诉讼，那么在上述行政处罚案例中，当事人就可以先对水上交通事故认定书提起一个行政诉讼对其合法性审查一遍，再对与其相关的行政处罚提起行政诉讼中对其合法性、关联性、真实性等再审查一遍。

在上述民事诉讼中，也是如此，当事人可以先对海事调查结论提起一个行政诉讼对其合法性审查一遍，再对与其相关的民事赔偿提起的民事诉讼中对其合法性、关联性、真实性等再审查一遍。

上述双重审查有没有必要？是否允许二者审查结论不一致？如是，二者发生不一致时如何处理？对水上交通事故认定书等海事调查结论提起的行政诉讼是否会导致相关的行政处罚行政诉讼以及民事赔偿海事诉讼中止？如是，案件审限如何保证？债务人借此拖延时间是否允许？债权人的权利是否会受影响？