论《海环法》防治船舶污染法律制度修改的动因及意义

【摘 要】2023年10月，《中华人民共和国海洋环境保护法》完成第四次修正。近年来我国生态文明建设持续深化推进，国际公约中对船舶环保的要求也不断提高，该法中防治船舶污染的法律制度暴露出减污降碳不协同、船岸联动不紧密、制度体系不健全、先进理念未入法等问题。鉴于此，本次修法统筹考虑防治船源污染、保护生态和应对航运带来的气候变化，严防压载水和沉积物造成生物入侵，完善船舶污染物联单监管和托运人告知义务，优化船舶污染物排放控制区制度，建立船舶全生命周期管理制度，倡导绿色航运，助力建设海洋强国、航运强国。

【关键词】 海洋环境保护法；压载水和沉积物；船舶污染物监管联单；全生命周期管理；绿色航运

一、《海洋环境保护法》修订背景

《海洋环境保护法》（以下简称“《海环法》”）第八章“防治船舶及有关作业活动对海洋环境的污染损害”主要规定了预防操作性船舶污染和事故性船舶污染（第六十二条至第六十五条、第六十七条至第七十条）、船舶污染海洋环境的处理处置（第七十一条、第七十二条）、建立船舶油污保险和赔偿基金制度（第六十六条）等内容，对保护海洋环境发挥了重要作用。随着生态文明建设加快推进，许多船舶污染海洋环境领域的新问题、新挑战不断涌现。2018年全国人大常委会执法检查组关于检查《海环法》实施情况的报告明确指出，要坚持用最严格最严密的法律制度保护海洋生态环境，尽快启动《海环法》修改程序；特别提到需加强船舶港口和岸滩污染整治。为满足改善海洋生态环境形势和提高海洋生态环境质量的需要，《海环法》修改被列入2022年全国人大常委会立法工作计划。2023年10月24日，十四届全国人大常委会第六次会议表决通过了新修订的《海环法》（以下简称“新法”），自2024年1月1日起施行。

二、《海环法》防治船舶污染法律制度修改的动因

首先，防治船舶污染法律体系不健全，未体现防治污染、保护生态和应对气候变化之间的有机关联。现行法第八章的制度设计偏重船舶污染防治，忽视了生态保护和船舶温室气体减排，根本原因是缺乏对于船舶活动造成海洋生态环境和气候变化负面影响的系统性、整体性的把握，导致的结果是海洋环保事务各领域发展不平衡[1]，防治污染、保护生态和应对气候变化难以形成紧密耦合。例如，第六十二条要求“船舶不得违反本法规定向海洋排放压载水”，并对压载水和船舶污染物统一采取“制定排放标准+达标排放”的规制模式。该模式对于防治船舶压载水排放中的油污颇有成效，但未从防范生物入侵的角度来识别和防控压载水中的可存活生物、病原微生物及其生态环境风险。对于同是水生生物入侵主要载体且无法适用污染物达标排放制度的沉积物和生物污垢的防治问题也没有触及[2]，这使得涉及压载水、沉积物排放管控制度的《防治船舶污染海洋环境管理条例》（以下简称“《防污条例》”）和《船舶压载水和沉积物管理监督管理办法(试行)》（以下简称“《压载水管理办法》”）缺乏上位法依据。现行法中另一处明显缺陷是未构建船舶温室气体减排制度体系，在国际法层面，我国加入的《国际防止船舶造成污染公约》（以下简称“《MARPOL公约》”）附件VI第四章“船舶能效规则”为缔约国设置了日趋严格的普遍义务。与之相比，我国《海环法》中船舶碳减排顶层制度设计的缺失不仅难以有效对接国际立法的进程，不符合绿色航运发展的法治要求，同时也为我国的履约表现评价埋下隐患。

其次，船舶污染物控制手段和目的单一，忽视成本效率和减污降碳协同控制需求。长期以来，对船舶污染物的法律规制循着“就事论事、零碎敲打”的思路，通过制定严格的环境标准，对各类污染物提出差异化的排放控制和送岸接收要求。每当出现一种新的污染物，就触发以技术为基础的“控制-命令型”减排机制，增加特定的船上污染控制设施和岸上接收设施以实现达标排放。这样做一方面使企业的守法成本不断增加，负激励下的“规制滑坡”在所难免；另一方面只关注单一目标的实现，忽视了多元目标之间可能存在的冲突，具体表现为运行各类减排设备会增加船舶能耗，造成一边减排、一边增碳的局面。以现阶段我国对船舶污染物、温室气体的排放全过程控制和全链条监管水平尚不足以支撑构建强有力的协同减排机制为由，不引入新的多污染物和温室气体协同治理模式，会造成《海环法》与《大气污染防治法》中关于协同控制的规定相互脱节。

再次，缺少地方政府统筹的船港城协调联动，污染物接收、转运、处置监管联单制度执行成效不佳。在船舶污染物治理中，条块分割、船岸各主管部门间协同配合不足的痼疾由来已久，问题的根源是建国初期我国港口直属交通部管辖，不受港口所在地城市人民政府领导[3]，造成船舶污染物接收处置多依赖港口、码头、装卸站孤军奋战的局面。2019年《关于建立完善船舶水污染物转移处置联合监管制度的指导意见》中规定了海事、港口、生态环境、环卫、城镇排水等部门对船舶水污染物在各环节、不同运载工具上的分类管理职责，也未从根本上解决部门分治的局面。而现下多是由私营个体污染物接收单位委托第三方单位对船舶污染物进行运输和处理处置，这些社会力量的经营和管理水平往往不高，随意操作、违法处置污染物情况时有发生。仅凭港口、码头、装卸站的能力建设而不依靠政府综合统筹各部门各行业的处置能力和效率，非但不能改善环境，甚至可能造成船舶污染物治理设施的重复投入和资源浪费。

最后，现行法在船舶全生命周期管理、船舶绿色发展、船舶污染物排放控制区等新兴、重点领域存在法律制度空白。即将于2025年6月生效的《香港国际安全和无害环境拆船公约》（以下简称“《香港公约》”）提出了船舶全生命周期环保要求，修订后的《MARPOL公约》要求执行国际航运碳强度规则，这些国际公约的新动向并未得到我国海洋环境立法的及时回应，现阶段主要以政策文件和部门规章为依据，通过暂行办法、临时措施甚至行政命令来配置相关权力义务，难以产生稳定的法规范效力。此外，针对船舶特殊排放控制区的立法也不够全面，交通运输部依据《大气污染防治法》划定的船舶大气污染物排放控制区不适用于船舶水污染物、废弃物和压载水。

三、《海环法》中防治船舶污染法律制度修改的内容及意义

本次《海环法》修订以生态文明理论为统摄，秉承综合生态系统观的立法理念，各章法律规范的制定和修改全面贯彻了“推进生态文明建设”的立法宗旨。在第七章“船舶及有关作业活动污染防治”中，突破了局部视野，统筹安排了防治船源污染、严控船源生物入侵和航运绿色低碳可持续发展的制度举措，有如下制度亮点：

1.严格防控压载水和沉积物引入外来有害生物

新法第七十九条增加一款，规定：“船舶应当按照国家有关规定采取有效措施，对压载水和沉积物进行处理处置，严格防控引入外来有害生物。”该款将我国《防污条例》和《压载水管理办法》中对船舶的压载水、沉积物提出的排放管理要求上升为法律制度，并点明立法目的系防范外来生物入侵，符合我国加入的《国际船舶压载水和沉积物控制和管理公约》中防止、减少和消除船舶压载水、沉积物可能携带的有害水生物和病原体对生态环境以及人体健康等造成损害风险的宗旨，也与我国《生物安全法》中“国际航行船舶压载舱水排放等应当符合我国生物安全管理要求”的规定形成有力呼应。

2.增加污染危害性货物托运人告知义务

新法第八十四条第1款在现行法第六十八条的基础上，规定了污染危害性货物托运人有“将货物的正式名称、污染危害性、应急响应指南、装卸作业要求如实告知承运人”的义务。此处修改填补了现行法、《防污条例》以及《船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》要求污染危害性货物托运人和承运人各自向海事管理机构申报污染危害性货物的漏洞，在托运人和承运人之间实现了双向监督，避免部分托运人出于节省运费、减少手续等目的，利用集装箱封闭运输的特点，在托运的普通货物中夹带污染危害性货物，或者将污染危害性货物谎报为普通货物，使承运人在不知情的情况下未能采取相关防范措施，导致发生泄漏、爆炸燃烧等事故，破坏海洋生态环境。

3.突出地方人民政府统筹规划和联合监管职责

新法第八十五条增加两款：“港口、码头、装卸站和船舶修造拆解单位所在地县级以上地方人民政府应当统筹规划建设船舶污染物等的接收、转运、处理处置设施，建立相应的接收、转运、处理处置多部门联合监管制度。沿海县级以上地方人民政府负责对其管理海域的渔港和渔业船舶停泊点及周边区域污染防治的监督管理，规范生产生活污水和渔业垃圾回收处置，推进污染防治设备建设和环境清理整治。”港口污染物接收与城镇污染物处置在顺序上密切相连，应当一体考虑和统筹处理。该条借鉴了《水污染防治法》第六十一条第一款的规定，并且吸纳了长江经济带船舶港口联防机制实践中的成功经验，将“船-港-城”空间维度中船舶污染物的“收集-接收-转运-处置”置于同一制度框架下，明确了地方政府在统筹配套设施建设、联动各涉海涉陆部门、整合区域范围内的船舶污染物处置力量等方面的主体责任，是落实环境质量属地责任的重要举措和有益尝试。

4.构筑船舶全生命周期无害化制度

新法首次提出了船舶从建造到拆解的全生命周期无害化要求。第八十六条规定：“国家海事管理机构组织制定中国籍船舶禁止或者限制安装和使用的有害材料名录。船舶修造单位或者船舶所有人、经营人或者管理人应当在船上备有有害材料清单，在船舶建造、营运和维修过程中持续更新，并在船舶拆解前提供给从事船舶拆解的单位。”第八十七条：“从事船舶拆解的单位，应当采取有效的污染防治措施，在船舶拆解前将船舶污染物减至最小量，对拆解产生的船舶污染物、废弃物和其他有害物质进行安全与环境无害化处置。拆解的船舶部件不得进入水体。禁止采取冲滩方式进行船舶拆解作业。”这两处条文在价值目标、治理理念、制度构建等方面与即将生效的《香港公约》一脉相承，为绿色船舶产业链上的船舶所有人、修造船厂、船用产品提供者、拆船厂等主体提供了确定性的指引。但是本条规定过于简洁，法规和规章应就有害材料清单的制定和动态调整、拆船监管体制机制等再作细化。

5.创新融合绿色航运义务性规范和倡导性规范

虑及推广使用新能源、清洁能源和港口岸电将助力实现船源大气污染物和温室气体协同控制[4]，为此，新法第八十八条明确规定“船舶应当按照国家有关规定采取有效措施提高能效水平”，“具备岸电使用条件的船舶靠港应当按照国家有关规定使用岸电”，并要求“具备岸电供应能力的港口经营人、岸电供电企业应当按照国家有关规定为具备岸电使用条件的船舶提供岸电。”沿海县级以上地方人民政府应当“制定港口岸电设施、船舶受电设施建设和改造计划并组织实施。”同时，第八十八条对于绿色低碳智能航运、淘汰高耗能高排放老旧船舶设定了良好愿景和框架性指引，国务院和沿海县级以上地方人民政府大力提倡港口岸电设施的建设、改造和使用，重点支持清洁能源或者新能源动力船舶建造。该条规定融减污和降碳为一体，制度安排把握时代大势且具有前瞻性，制度实施的动力机制责任与激励并重，为在航运领域实现“双碳”目标的法制构建指明了进路。诚然，这些制度的实施需要依赖于较高的技术能力，因此后续须加紧出台配套技术和资金支持的保障方案。

6.适应减污降碳需求强化船舶污染物排放控制区制度

新法第九十二条规定：“国务院交通运输主管部门可以划定船舶污染物排放控制区。进入控制区的船舶应当符合船舶污染物排放相关控制要求。”该条不仅将由部门规章《船舶大气污染物排放控制区实施方案》确立的船舶大气污染物排放控制区制度上升到法律层面，还从整体角度为综合控制更多种类的船舶污染物和温室气体排放奠定了基础，破除了《大气污染防治法》和《海环法》两部法律体系之间的鸿沟，裨益实现船舶减污降碳协同增效。

四、结语

本次对《海环法》中防治船舶污染法律制度的修改，深度融合了船源污染防治、防范生物入侵与船舶温室气体减排制度性措施，回应和践行了“最严格制度最严密法治保护生态环境”的时代要求。应当以本次修法为契机，重点在船舶压载水沉积物管理、船舶污染物监管联单、船舶无害化拆解、船用新能源和岸电推广等方面加快推进配套法规和规章的出台及完善。（作者：卓睿璇 等）

[1] 徐祥民,初依依.打造完善的综合性海洋环境保护法[J].环境与可持续发展,2020(04):85-91.

[2] 曾超.船舶生物污垢未来立法思考及我国应对措施[J].中国海事,2019(11):29-32.

[3] 孙天阳,陆毅,成丽红.港口管理“放管服”改革与出口结构升级[J].世界经济,2022(03):134-160.

[4] 高宁.海上交通安全视角下《港口法》修订问题探讨[J].世界海运,2023(09):44-48.