评论：漏油事故与响应的美国经验

       2018年1月6日,在我国东海发生了油轮相撞引起的大规模的漏油事故。事故发生之后,以国家海洋局为主的相关单位迅速启动应急响应,协调各方力量,调集各类资源,开展了搜救、应急监测和预防事态恶化的一系列有效措施。此次事故涉及外国船只,也是我国领海首次发生的大规模油轮漏油事故,在紧急应对方面可以为以后积累一定的经验,但是后续还可能会涉及到索赔、环境恢复等一系列对我国来说相对较新的议题。我国目前已经是世界第一航运大国,也是第一大的油气进口国。目前来看,我国迫切需要有一套完整的原油漏油防控机制,也需要借鉴这方面的国际经验。

石油原油漏油事故是典型的环境灾难事故。历史上最早有记录的漏油事故发生在1907年12月14日的英国。根据石油生产、运输和存储的不同阶段,漏油可能发生在油井、运输过程(管道或油轮事故)以及存储地不同位置。漏油事故带来的最大影响是生态环境的威胁,常常会给事故发生地带来严重的生态灾难,长期难以恢复。

重要的产油国和工业国都是漏油事故频发地方。石油工业发达的美国也是漏油事故出现最多的国家之一。在美国历史上,总共有3次影响较大的漏油事故。第一次是1969年加州沿海的A钻井平台漏油事故(420万加仑,无死亡),第二次是1989年埃克森Valdez漏油事故(1090万加仑,1人在清洁漏油中死亡),第三次是2010年4月墨西哥湾英国BP石油公司钻井平台事故(21000万加仑,11人死亡,17人受伤,污染大约6500~176100平方公里)。每次大的事故发生之后,也都推动了相关的法律和管制措施的出台。

1969年A钻井漏油事故之后,加州出台了《California Coastal Act》,并规定以后禁止在加州沿海再开新的石油钻探活动;美国全国出台了《National Environmental Policy Act》,规定公司在生产之前要提交可能的影响报告;并成立了美国环保局,通过了《Clean Water Act》,重新规定了漏油之后惩罚性措施等。

1989年埃克森油轮漏油事故中,有三方主体被认为应该承担责任:油轮的船长,海岸警卫队(US Coast Guard)和埃克森石油公司。该事故被建构成一个环境灾难,人为错误,和政府管制结构的不足。该漏油事故之后,成立了Prince William Sound Regional Citizens' Advisory Council,对工业公司和海岸警卫队进行监督——“确保他们工作的时候不睡着”;通过了石油污染法案(Oil Pollution Act),在该法案中扩展了联邦政府的职能,规范了联邦政府应对漏油事故的资金和资源来源,提高了美国政府应对漏油事故的能力,同时要求企业在申请钻探前提供漏油紧急情况应急预案;另外,美国国会以及阿拉斯加漏油委员会通过石油污染法案,提高了对石油企业的监管以及危机情况下政府的权力,成立了漏油责任信托基金(Oil Spill Liability Trust Fund)。但是,关于对埃克森此次漏油事故的诉讼官司,一直到前几年还在持续。

2010年BP漏油事故,四个部门被认为是应该对该灾难负责:BP公司应该承担主要责任,钻井平台上的工程师以及主要的决策都是BP的人;Transocean公司拥有钻井平台和主要的工人,也应该承担责任;Halliburton承担水泥灌注工作,之前的测试曾经表明该方法成功率仅为1/3,因此也负有责任;美国内务部的矿业管理服务局缺少足够的监管,从2005年开始本应每月1次的检查责任没有完全履行。该事故被建构成慢性的环境巨灾、经济巨灾和监管结构的不足。由于多方利益的博弈,直到2016年奥巴马政府才逐渐出台了新的管制措施及机构调整。监管不力的矿业服务管理局被拆分,其三项核心职能环保规划、钻井安全检查和技术费收取分别被分到了海洋能源管理局、安全和环境执法局以及自然资源收入办公室。出台了新的管制措施,核心内容是要求采油公司必须采取井喷事故预防措施与设备,以保证在关键时刻可以把油井关掉。石油行业也出资成立了两个新研发公司,研究井喷和漏油预防以及处置技术等。

人们总是从灾难中学习并成长。漏油事故多发的国家往往是石油高产国或者消费国,因为可能基数大,因此事故也就相对较多,处理经验多,体制建设和方案建设也比较充分、完善。

同样以美国为例,与漏油安全的法律众多,包括1968年的《国家石油与危害物质污染紧急预案》,1972年的《清洁水法案》,1973年的《泛阿拉斯加输油管授权法案》,1974年的《深海法案》,1978年的《外围大陆架法案修正案》,1979年的《危害液体运输管道法案》,1990年的《石油污染法案》以及2006年的《管道安全提高法案》等。其中1990年的《石油污染法案》是专门针对漏油治理的法案。

在其联邦层面,海岸警卫队和环保部是主要的管理机构。陆地上漏油相关的管制、响应等主要由环保部来负责,海洋里的漏油管理和响应等主要由海岸警卫队来负责,其他相关机构,比如海洋和大气局等主要起到支持作用。

海岸警卫队现在是国土安全部下的一个机构,设有国家响应中心,国家污染基金中心,漏油污染责任信托基金,漏油应对资金支持,漏油索赔以及相关监管工作,比如预案的审核工作等。环保部的工作主要包括政策制定和监管等。其下的预防漏油内容主要包括漏油预防、控制和干预措施,设施响应预案规则与要求制定等。

在环保部的预案层面,包括设施响应预案、区域紧急状况预案、国家级紧急状况预案以及美国-加拿大-墨西哥跨境紧急预案。其中设施响应预案是最主要的,由设施拥有和运营者准备,提交给环保部审核、批准。任何可能会漏油并造成环境危害的设施运营者都需要提交该预案。另外,在不同的州层面,也有更加详细的法律规定和关于漏油的应急预案,形成了多层次的应急处理机制。

比较而言,我国目前法律和政策中关于海洋漏油管理的部分可能还有较大完善空间,以《海商法》为例,里面尚无明确的船舶油污损害赔偿规定。希望此次事故也会带来反思,推动我国在漏油事故管理方面的提升。

来源：  21世纪经济报道
图片来源网络

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