摘要：经过数十年的发展，海事调解制度的存废仍存在较大争议。当前，在坚持和发展新时代“枫桥经验”、构建社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制的总体要求下，海事调解制度焕发出崭新的生命力，并呈现出新的特点。梳理该制度的发展历程，总结其存废的主要观点和新时代海事调解制度的发展，在水上交通事故一站式解纷模式实践的基础上，提出进一步完善海事调解制度的建议。

关键词：海事调解；多元解纷；枫桥经验

一、引言

习近平总书记于2019年在中央政法工作会议上指出，“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”。2020年在中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记进一步强调，“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负”。党的十八大以来，习近平总书记就坚持和发展新时代“枫桥经验”作出一系列重要指示。坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，创造和谐稳定的社会环境，才能为推进更高水平的平安中国建设作出新的贡献。

2020年以来，江苏海事局和南京海事法院坚持和践行新时代“枫桥经验”，探索形成水上交通事故一站式解纷模式，取得了良好的法律效果和社会效果。本文拟在系统梳理海事调解制度发展历程的基础上，总结其存废的主要观点和新时代海事调解制度的发展，提出新形势下进一步坚持和发展“枫桥经验”、完善海事调解制度的相关建议。

二、海事调解制度的历史沿革

在我国，按照调解主体进行划分，包括人民调解、行政调解、司法调解、仲裁调解、商事调解、行业调解、律师调解等。本文所称的海事调解是指由海事管理机构以水上交通事故调查的事实为基础，以相关法律法规为依据，坚持自愿、公平、公正和公开的原则，对因水上交通事故引发的民事纠纷进行调解，达成调解协议的活动。

我国海事调解制度肇始于20世纪80年代初的《海上交通安全法》，其渊源可以追溯到新中国成立后的海事管理，大致可分为以下四个阶段：

( 一 ) 通过行政权力解决纠纷的阶段

自新中国成立至改革开放前，我国主要依靠行政机关和各级单位来解决纠纷，形成了行政权力解决纠纷的传统机制，而作为国家正式司法机关的法院主要审理刑事案件。[1]这点在海事调查领域尤为明显。交通部于1971年发布的《海损事故调查和处理规则 ( 试行 )》强化了主管机关的裁决职能，不仅赋予港务管理机关根据当事人申请、可以做出有关货损赔偿和救助报酬费用裁定书的职权，而且明确了在海损事故结论中包含当事人应赔偿的金额。同时，该规则在第13条明确规定，对海损事故结论有不同意见时，当事人不得再提请仲裁或者起诉，只可以在收到事故结论15天内说明理由并提出证据，提请上级领导机关复查作出最后结论。

( 二 ) 海事调解初创阶段

改革开放后，行政机关逐步退出纠纷解决领域。但在一些专业领域，由于当事人更易认可行政机关的权威，因此赋予行政机关相应调解职能，能够更好地满足当事人、社会和国家的需要，具有现实合理性。[2]

1983年颁布的《海上交通安全法》第46条规定，因海上交通事故引起的民事纠纷，可以由主管机关调解处理。1990年颁布实施的《海上交通事故调查处理条例》专门设立了第五章对调解工作进行规范，条文数量占到该条例的四分之一，体现了立法者对海事调解的重视。和《海上交通安全法》类似，1982年颁布的《海洋环境保护法》在第42条也规定，赔偿责任和赔偿纠纷可以由有关主管部门处理。

需要注意的是，在20世纪80年代初颁布《海上交通安全法》和《海洋环境保护法》时，我国海事法院尚未成立，当事人只能将涉及水上交通事故和污染损害方面的民事纠纷诉诸地方法院。由于当时各地方法院对于运用海事法律法规、技术规范的经验缺乏，审理海事案件的能力比较薄弱，因此赋予海事管理机构调解权有其特定历史背景[3]，也有显著的必要性，能够适当弥补当时法院系统对于海事案件审判能力的不足。

( 三 ) 海事调解淡化阶段

20世纪90年代以来，伴随市场经济全面发展，行政机关职能回归管理，法院在纠纷解决机制中开始扮演核心角色。在海事法院审理海事案件经年之后，前段所述的由海事管理机构实施调解权能的必要性已经不再充分，大多数海事纠纷可直接通过诉讼方式解决。

在此背景下，2002年修订的《内河交通安全管理条例》删除了原条例中与水上交通事故调解有关的内容。在这之前，1999年修订的《海洋环境保护法》也删除了1982年版中的第42条。这些都表明，立法者希望行政机关将重点放在行政管理本身，逐步淡化其所涉及的民事纠纷的调解权能。

( 四 ) 海事调解发展阶段

2006年党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确指出要“实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合”。国务院《关于预防和化解行政争议 健全行政争议解决机制的意见》也提出要注重运用调解手段化解行政争议。2010年国务院出台了《关于加强法治政府建设的意见》，进一步明确要求，要把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责，建立由地方各级人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。

在涉及海上民事纠纷解决方面，尽管如前所述，1999年修订的《海洋环境保护法》删除了有关调解条款，但2009年颁布的《防治船舶污染海洋环境管理条例》第55条仍然规定：对船舶污染事故损害赔偿的争议，当事人可以请求海事管理机构调解。2014年交通运输部海事局颁布实施了《海事调解管理办法》，对海事调解工作的开展进行了较为详细的规定。

三、现行海事调解制度简析

( 一 ) 海事调解的特点

综合现行有关法规规定和实践做法，笔者归纳出我国海事调解的特点：

1.法定性

( 1 ) 主体法定：海事管理机构是开展海事调解的主体，《海事调解管理办法》第4条进一步细化规定，海事调解原则上由负责调查事故的海事管理机构受理和主持。根据实际工作需要，上级海事管理机构可指定海事管理机构主持调解工作。

( 2 ) 对象法定：目前规定了我国海事调解制度的最高位阶法规分别是《海上交通事故调查处理条例》第5章和《防治船舶污染海洋环境管理条例》第55条。这两部行政法规的适用范围均限于我国管辖水域范围内的船舶航行、作业活动，因此《海事调解管理办法》在第2条也明确了本办法适用于中国管辖水域内因水上交通事故引发的民事纠纷。

需要指出的是，按照《联合国海洋法公约》，我国海事管理机构对于中国籍船舶在世界任何水域发生的事故均享有调查权。按照IMO的《事故调查规则》，对于发生在我国管辖水域以外的水域，也不涉及中国籍船舶，但可能对我国管辖水域或者船舶、船员造成实际损害的，我国海事管理机构也有调查权。但目前针对这些调查事故引起的民事纠纷，并没有被明确包含在调解范围中。

( 3 ) 程序法定：《海事调解管理办法》明确了调解的基本流程，并在附件中规定了相应文书的格式。

2.自愿性

海事调解并非事故调查处理的必经程序，具有自愿性的特点，只有在各方当事人都提出申请时，海事管理机构才会应申请开展调解活动，具体表现为：

( 1 ) 调解发起的自愿性：海事调解的启动基于当事人自愿。在当事人未申请调解或一方当事人申请但另一方拒绝调解时，海事管理机构不得强制要求当事人接受调解。

( 2 ) 调解过程的自愿性：在调解过程中，海事管理机构人员作为主持人，提出各方应当承担的民事责任比例建议。这些建议并不构成行政命令，当事人可以自愿选择是否接受。

( 3 ) 调解终止的自愿性：当事人中途不愿意调解的，可以向海事管理机构递交撤销调解的书面申请。

3.非强制性

按照传统行政法一般理论，行政行为具有强制性，突出表现在行政主体实施行政行为时，尽管需要按照程序给予行政相对人以陈述和申辩的权利，但并不以行政相对人的同意为前提。最终行政行为的作出系行政机关单方意志的体现，且行政行为一经作出相对人必须服从。[4]

但在海事调解中，在海事管理机构人员的主持下，各方自愿达成的调解协议并不具有行政强制力。经调解达成协议的，当事人各方应当自动履行。达成协议后当事人反悔的或逾期不履行协议的，视为调解不成。调解不成的，当事人可以向海事法院起诉或申请海事仲裁机构仲裁。

( 二 ) 海事调解协议的效力

1.海事调解协议属于民事合同，具有合同约束力

最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第8条规定，行政机关依法对民事纠纷进行调处后达成的有民事权利义务内容的调解协议或者作出的其他不属于可诉具体行政行为的处理，经各方当事人签字或者盖章后，具有民事合同性质，法律另有规定的除外。

在道路交通事故调解协议纠纷案件审理中，法院通常认为，各方在交管部门主持下签订的调解协议是在自愿基础上达成的，未损害国家利益及第三人利益，合法有效具有民事合同效力，各方应当履行。如果有一方未按照协议履行义务，即构成违约，应当承担相应民事法律责任[5]。合法达成的海事调解协议也具备这样的合同约束力，一方当事人反悔拒不履行的，应当承担违约责任。

2.海事调解协议可以申请司法确认，从而具有强制执行力

调解协议的强制执行力，是指调解协议达成后，一方当事人无正当理由不履行协议内容，另一方当事人可以申请法院强制执行。一般而言，司法调解和仲裁调解协议具有强制执行力，而人民调解和行政调解协议只具有合同约束力，不具有强制执行力。但人民调解和行政调解协议，经过申请司法确认，也可以具有强制执行力。

最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》明确，经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。人民法院依法审查后，决定是否确认调解协议的效力。确认调解协议效力的决定送达各方当事人后发生法律效力，一方当事人拒绝履行的，另一方当事人可以依法申请人民法院强制执行。

3.海事调解产生诉讼时效中断的效力

在海事调解期间，诉讼时效中断。《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第14条规定，权利人向人民调解委员会以及其他依法有权解决相关民事纠纷的国家机关、事业单位、社会团体等社会组织提出保护相应民事权利的请求，诉讼时效从提出请求之日起中断。

四、海事调解制度的存废之争

海事调解制度自建立以来，其存废之争就一直存在至今：

( 一 ) 认为海事调解制度应当保留的主要观点及理由

1.海事调解由海事管理机构依法主持开展，掌握事故材料较为及时和充分

海事管理机构依法承担对水上交通事故开展调查的职责。相比海事法院受理后的法庭调查，海事管理机构第一时间在现场进行调查，对事故情况了解和掌握更加及时和充分，有利于在调解中提供基础事实，促进各方达成调解协议。也基于此，《海事调解管理办法》第4条规定，海事调解工作原则上由负责调查事故的海事管理机构受理和主持。如果彻底废除海事调解制度，不赋予当事人申请调解的权利，对于海事管理机构和海事调查官的资源优势和专业特长而言，不啻为一种闲置和浪费。[6]

2.海事调解流程相较诉讼而言，比较便捷和经济

从时限要求来看，按照现行规定要求，海事管理机构调解应当自正式启动调解之日起3个月内完成。经所有当事方申请，所受理的海事管理机构决定，可延长不超过1 个月。而根据《民事诉讼法》，人民法院适用普通程序审理的案件，应当在立案之日起6个月内审结。有特殊情况需要延长的，经本院院长批准，可以延长6个月；还需要延长的，报请上级人民法院批准。

从程序流程来看，海事调解的程序相较诉讼而言比较简单。尤其是在取得担保方面，《海上交通事故调查处理条例》第22条规定，调解由当事人各方在事故发生之日起30日内向负责该事故调查的港务监督提交书面申请。港务监督要求提供担保的，当事人应附经济赔偿担保证明文件。海事管理机构在受理当事方的调解申请后，就可以要求各方提供可靠担保。而通过法院取得担保必须经过一定的司法程序。[7]

从收费情况来看，《海事调解管理办法》第5条已经明确海事调解免费。而即使在之前根据规定可以收费的时期，调解费用相较诉讼费用也要低廉很多。有学者曾经计算过，当时的海事调解费用仅仅为向法院提起诉讼需要花费的十分之一。[8]

3.海事调解的开展有利于减轻法院诉累

尽管海事调解协议不必然有强制执行力，主要依赖于当事人的自愿履行，但从目前实际效果来看，自愿履行在海事调解中的比例大于事后反悔导致调解不成、进而再向法院起诉的情况。由于调解成功的案例大多案情简单、当事各方矛盾不大、造成的损失也相对较小，这样就能有效减轻法院和仲裁机构的讼累，促使其集中有限资源处理更为复杂和争议较大的其他海事案件。

( 二 ) 认为海事调解制度应当废止的主要观点和理由

1.海事调解或会影响海事调查根本目的的实现

海事调查的根本目的在于通过查明原因，判明责任，提出并跟踪落实安全管理建议，从而避免类似事故再次发生。需要注意的是，《海上交通安全法》中的“判明责任”指的是事故责任，而不是法律责任，更不是民事法律责任。事故责任和法律责任在责任设定目的、认定主体、承担主体、因果关系等诸方面存在不同。[9]对于民事法律责任的判定和承担，包括民事赔偿纠纷，既不应是海事调查的必然延伸，也并非海事调查机构和人员所长。世界各国法律中几乎没有海事管理部门直接参与调解海事事故引起的民事纠纷的规定。

在实际调解过程中，基于经济利益的考量，会有一些个体和小公司宁可多承担责任以换取更多的赔偿，而大公司则愿意多赔偿少承担责任[10]，这有时会影响事故责任乃至事故原因的认定，干扰海事调查根本目的的实现。同时也有观点认为，调查人员在进行海事调查的过程中，容易形成对于事故的认识或定性，而这种认识或定性会在一定程度上影响其在调解时的中立性和公正性。[3]

2.海事调解协议不具有强制执行力，或会过多消耗行政管理资源，并打击当事人积极性

有观点认为，海事调解消耗海事公共行政管理资源，尤其是在当事人意见分歧比较大、相互间又不愿意妥协时，海事管理机构会耗费更多的人力、物力、财力，这导致行政资源不合理地流向了行政机关本不应该涉足的私权利领域。[11]

同时，在调解案件中，海事管理机构需要为此付出人力、物力和时间成本，而当前法规中只明确了调解不成、当事人可以向法院提起诉讼，并未明确如此反悔是否应当承担相应法律责任。这样不仅会导致行政资源的耗费，对于想要达成并履行协议的当事方的积极性也是一种打击。

3.海事调解或会造成诉讼中取证困难

有观点认为，在调解不成后 ( 包括未达成调解协议和达成后反悔两种情况 )，当事人诉诸法院，海事法院审理此类经调解的案件难度更大：其一，经过调解，距离事故发生时间更长，法院及时收集证据的难度加大。其二，在调解过程中，各相关当事方掌握的情况可能为对方所了解，从而使得对方在诉讼中有机会针对当事人的证据进行应对，加大法院对证据审查的难度。

五、新时代海事调解制度的发展

进入新时代，人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾成为社会主要矛盾。人民生活显著改善，对美好生活的向往更加强烈，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。随着新时代社会主要矛盾的变化，纠纷多发、频发，法院“案多人少”的矛盾日益突出，而人民群众的纠纷解决需求日益多元化，深化多元化纠纷解决机制改革成为全面依法治国的重要内容。在这一背景下，调解不再被单独片面地强调，而是作为多元化纠纷解决方式的重要一种发挥作用。[12] 2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。在新时代，海事调解制度也有了新的发展，并具备了鲜明的时代特征。

( 一 ) 创新发展新时代“枫桥经验”：水上交通事故一站式解纷中心的建设和运行

1963年，全国农村开展社会主义教育运动，浙江诸暨枫桥干部群众按照“教育人、改造人”的要求，依靠群众、就地教育改造“四类分子”，创造了“捕人少，治安好，矛盾不上交”的“枫桥经验”。1963年11月毛泽东同志作出亲笔批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”，全国掀起了学习推广“枫桥经验”的热潮。改革开放后，随着党和国家工作重心转移，“枫桥经验”逐步成为社会治安综合治理和维护社会稳定的典范。2003年11月25日，在纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”40周年暨创新“枫桥经验”大会上，习近平同志明确要求充分珍惜“枫桥经验”，大力推广“枫桥经验”，不断创新“枫桥经验”，系统提出“四个必须”，对创新发展“枫桥经验”提出一系列具有开创性、独创性、原创性的重要思想和战略举措，为新时代“枫桥经验”的发展与实践提供了“源头活水”，把“枫桥经验”推到了全新高度。

为创新发展新时代“枫桥经验”，深入贯彻落实习近平总书记“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的重要指示精神，2020年6月，江苏海事局与南京海事法院联合成立了全国首家“水上交通事故一站式解纷中心”( 简称“中心”)。“中心”首先在南京试点，通过整合优势资源，及时从源头化解水上矛盾纠纷，切实保障了当事人合法权益，推动纠纷调解服务延伸到水上一线，有效维护水上交通和谐稳定。在南京试点成功的基础上，江苏海事局联合南京海事法院、江苏省交通运输厅、连云港海事局进一步推广“一站式解纷中心”模式，在沿江、沿海、沿大运河区域设立站点，打造了覆盖全省水域的纠纷调解网络，形成了“一中心十二站点”的工作格局，推动更多法治力量向引导和疏导端用力，不断完善水上矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制。截至目前，全省“一站式解纷中心”已受理矛盾纠纷141起，直接服务船员超过千名、港航企业200余家，诉讼标的总额超4 000万元，得到了各级领导的高度肯定，2022年“水上交通事故一站式解纷中心”作为推动海事纠纷多元化解决的亮点工作之一被写入中国海事审判白皮书。

“中心”运行以来，实现“小事不下船、大事不出港、矛盾不上交”，切实提升了海事治理效能：一是为水上矛盾纠纷化解提供了专业、高效平台。“中心”为港航企业、船员提供了说难事、解愁事、办实事的平台，凝聚多方力量投入纠纷解决，拓展了多元解纷渠道，提供“线上+线下”一站式解纷服务，让行政相对人少跑腿、少待时。二是大幅缩减了港航企业、船员的解纷成本。将诉前案件平均结案时间压缩至7天，相比传统诉讼一审耗时6个月缩短了96.2%，显著地减少了经济和时间成本，节约了海事司法审判资源和行政执法资源。三是进一步夯实了海事基层治理基础。聚焦海事纠纷化解“前端、中端、末端”精准发力，推动海事行政、司法力量向治理一线下沉，促进海事纠纷的源头预防和化解。

( 二 ) 相较于传统海事调解的新特点

1.扩大了调解纠纷的范围

传统上，已提起诉讼或仲裁的民事纠纷案件，不再纳入海事调解范畴。“中心”建立了“一个平台、二个入口、三个环节”的纠纷调解机制：“一个平台”是指受理的矛盾纠纷均集中到“中心”这个平台进行管理；“二个入口”是指矛盾纠纷有海事法院和海事局两个受理入口；“三个环节”是指诉讼之前、诉讼过程中及诉讼后的执行环节发生的水上交通事故纠纷均可纳入“中心”的调解程序。每个环节和流程紧密衔接，为维护当事人合法权益提供了制度保障，实现了矛盾纠纷“一站式接收、一揽子调处、全链条解决”。

2.实现了调解人员的多元

传统上，海事调解工作由负责调查事故的海事管理机构受理和主持。“中心”融合了行政调解、司法调解、人民调解的优势和特点，调解队伍中既有经验丰富的海事调查官，也有业务精湛的海事法官，以及相应专业的特邀调解员。通过联合组成调解团队，实现诉调无缝衔接，确保调解程序规范、适用法律准确。

3.便捷了调解申请的流程

通过在海事政务自助服务终端嵌入纠纷调解模块，船员可在政务自助服务点中的任一站点，自助申请纠纷调解。同时依托“法护海江河”平台，为船员提供在线法律咨询、纠纷调解等服务。上述便利措施推动了异地调解、网上立案、在线理赔，实现了“不见面也能咨询，不握手也能言和”，特别是在新冠疫情防控期间发挥了重要作用。

4.畅通了司法确认的路径

江苏海事局与南京海事法院共同印发《水上交通事故一站式解纷中心工作流程》和《调解工作文书样式》，对委托调解、即时履行、司法确认、强制履行等多方面工作衔接作出明确规定，形成了统一的文书格式。尤其是在司法确认方面，江苏海事局及其各分支海事局均按照《民事诉讼法》要求成为南京海事法院的特邀调解组织。经“中心”调解达成协议后，如需申请司法确认的，由各方当事人自调解协议生效之日起30日内，向南京海事法院提出申请。

六、进一步完善海事调解制度的建议

( 一 ) 坚持共治原则，扩大海事调解范围

习近平总书记在党的二十大报告中明确指出，“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”。根据现行《海事调解管理办法》，调解的案件限于中国管辖水域内因水上交通事故引发的民事纠纷。经过近年来“中心”的实践，建议在如下方面扩大调解范围：一是，扩大受案范围，充分发挥海事调解功能，不局限于水上交通事故范畴，根据实际可以逐步扩展至船舶劳资纠纷，以及其他相关海事海商纠纷。二是，扩充参与主体，明确海事管理机构之外的相关主体加入调解工作中，形成调解合力，提高调解质效。笔者赞同有学者提出的观点，可以建立调解人员库，并效仿仲裁做法，赋予当事人各方选择调解人员的权利，从而建立起相对中立的海事调解制度。[8]结合“中心”的成功经验，这里的调解人员库，可以包括但不限于海事调查官、海事法官、特邀调解员等。三是，畅通调解和诉讼、仲裁、复议的衔接渠道，根据当事人申请，明确提起诉讼、仲裁、复议的案件也可以被纳入调解范围。

考虑到海事调解人员的素质直接关系纠纷调解的质量，仅依靠调解员自身的责任心难以发挥海事调解的作用，也需要在制度方面为调解人员提供保障：一是为调解人员提供定期的交流培训机会；二是为调解人员提供必要的时间保障；三是为调解工作提供经费保障。

( 二 ) 坚持公正原则，铸牢海事调解基础

海事调解的基础应当是查清事故原因、判明事故责任，以作出事故结论为前提。在进行调解时，不能为了促成调解而迎合当事各方，必须以事实为根据、以法律为准绳，在查明原因、判明责任的前提下进行调解。[10]如果任由各方当事人协商，可能会得出一个各方都满意，但是和事实情况、规定要求及公共利益不相符的结果。

因此，建议在《海事调解管理办法》中进一步明确，海事调解应当建立在事故原因查明、事故责任判明的基础上。同时，现行《海事调解管理办法》第10条规定，海事调解申请人应当在事故发生之日1个月内提出海事调解申请，逾期不再受理。第15条规定，调解应当自正式启动之日起3个月内完成。经所有当事方申请，所受理的海事管理机构决定，可延长不超过1个月。但按照水上交通事故调查处理有关规定要求，事故调查组一般应在90日内完成结案。这就可能导致，提出调解申请时，乃至于在调解3个月期限内，事故调查尚没有完成。在此基础上进行调解，海事管理机构难以根据自己的专业知识，尤其是基于对事故情况的全面了解和掌握引导和促进各方达成符合法规和事实的调解协议。因此，建议明确海事调解的申请时间应当在事故结论作出之后。

( 三 ) 坚持法治原则，明确海事调解权利义务

1.建议增加对于在调解中提供虚假材料的法律责任条款

在事故调查中，依照《海上交通事故调查处理条例》第29条和《船员条例》第57条的规定，在接受事故调查时故意隐瞒事实或者提供虚假证明，将受到处罚。但我国法规中对于在调解中提供虚假材料应当承担何种法律责任没有明确。有学者指出，这样会导致事故当事人在海事管理机构进行民事纠纷调解时肆无忌惮做假证。[13]笔者建议仿效事故调查的相关规定，明确对于在海事调解中故意隐瞒事实或者提供虚假材料的行为予以一定处罚。

2.明确当事人各方达成的调解协议，不构成在之后可能的民事诉讼中的自认

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》( 法释〔2015〕5号 ) 第107条规定，在诉讼中，当事人为达成调解协议或者和解协议作出妥协而认可的事实，不得在后续的诉讼中作为对其不利的根据，但法律另有规定或者当事人均同意的除外。

但在行政调解中，无论在协议中还是在协商过程中，为了达成调解协议，对一些事实的承认是否构成自认并没有明确。在道路交通领域曾有案例：在交通事故发生后，侵权人与受害人达成调解协议后，以调解协议作为证据之一到保险公司申请理赔或诉讼，保险公司以调解协议中自认“逃逸”为由而拒赔。法院认为，调解是通过当事人相互让步而对案件事实的认可，其目的是达成调解协议从而尽早解决纠纷，息诉止争，这种调解对案件事实的认可，不得在诉讼中直接作为对其不利的证据。人民法院审理案件时应当以证据能够证明的案件事实为依据依法作出裁判。作为认定案件事实依据的证据必须经当庭出示，并由当事人互相质证。在诉讼过程中，当事人承认的对己方不利的事实和认可的证据，人民法院应当予以确认，但当事人反悔并有相反证据足以推翻的除外。因此，保险公司在处理交通事故保险责任理赔事宜时，在有调解协议的情况下，不能简单以调解协议上写的情况作为确定保险事故责任依据，而要以交通事故认定书中事故经过为基础综合考虑判定依法理赔。[14]

在海事调解实践中，当事人也存在类似的担心，从而不愿意在调解协商中妥协让步，难以达成调解协议。笔者建议，可以明确在海事调解中，对事实的承认或认可仅适用于达成协议，并不构成在后续可能诉讼中的自认。

3.运用信用管理手段，对故意不履行合法达成调解协议的行为进行必要限制

为进一步强化合法达成的海事调解协议效力，笔者建议，对于无正当理由反悔的当事方，应当运用信用管理手段，将当事方的反悔行为纳入信用记录。

七、结语

海事调解制度已经走过数十个春秋，当前在坚持和发展新时代“枫桥经验”的基础上，在多元化解纠纷机制的视野下，该制度迸发出新的活力。新时代的海事调解将进一步融合行政调解、司法调解、人民调解的各自优势，在更高层次、更广领域发挥好调解的基础性作用，为中国式现代化营造和谐稳定的社会环境。

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作者简介：

郭峰，南京海事局副局长，博士研究生，公职律师。

本文刊发于《世界海运》20 24年第11期，转发须注明作者和原文出处。