几内亚湾的海盗为何越治越乱

尼日利亚国防总部消息，7月9日至16日期间尼政府发动了题名为“DELTA SAFE”的海盗清剿行动，尼日利亚武装部队集中打击海盗犯罪， 军方在此次活动中逮捕了7名海盗活动嫌犯，并搜出4支枪，18发子弹和23部手机，8万升非法提炼油，以及5600公斤大米，而且还摧毁了尼日尔三角洲地区的盗油营地。至此，尼政府表示：“在该国的南部地区“DELTA SAFE”行动取得了巨大的成功。"

根据国际商会国际海事局的数据，在非洲西海岸航行的船只，如海盗和武装抢劫等实施成功和未遂的案件，从2011年的47起上升至2019年的64起。联合国毒品和犯罪问题办公室在2019年报告中表示，2015年至2017年间，因海盗的绑架和武装抢劫活动，包括尼日利亚在内所有相关方的经济损失达23亿美元。

尼日利亚颁布的《 2019年打击海盗和其它海事犯罪法案》（POMO）旨在预防和遏制针对船舶、飞机和其他航海设施（包括固定平台和浮动平台）的武装抢劫及非法行为。该法与1982年颁布的《联合国海洋法公约》（UNCLOS）和1988年颁布的《制止危及海上航行安全非法行为公约》（SUA）共同生效。作为该地区第一个通过反海盗法的国家，尼日利亚政府为此付出的努力值得称赞。

然而，该法案自通过以来，海上犯罪程度一直没有减弱。经济学家认为，海盗问题主要出自尼日利亚，因为大多数海盗活动来自于尼日尔三角地区。

2019年12月，尼日利亚水域发生4起武装抢劫事件；

2020年1月2日，三名海员在尼日利亚Forcados码头附近的挖泥船上被绑架，随船的四名安全员遇难。       

2月，波罗的海国际海事委员会及国际独立油轮船东协会这两个国际航运组织声称要向联合国投诉尼日利亚政府的不作为。这些团体希望尼政府采取明确行动，制止海盗对其船只和人员的袭击。 

由此人们质疑尼日利亚政府对于执行新法律、以及查证和起诉海盗犯罪的能力。当然，新法律的实施需要一定时间才可显现效果，但《POMO法案》本身也存在问题。 

《POMO》是一部独立的法律，独立于国内的其他法律，例如枪支管辖、反绑架法和反洗钱法。面对不断发展的海事犯罪，使得法律也有着一定局限性 。同时也与UNCLOS和SUA之类的国际公约有所冲突。 

尼日利亚的反海盗法独立于国内法和海事法，鉴于海盗是跨国犯罪，因此打击海盗不仅仅是仅单个国家努力可完成的。西非经共体（15国）、中非经共体（10国）的中西非国家外长签署的《预防与遏制海上犯罪活动临时行为准则》（也称雅温得行为准则）在2017年做了重新评估和审核之后，整个西非都有望通过海事法或对刑法的修正案来规范关于海盗行为的法律制度。而此后，只有尼日利亚通过了反海盗法，其孤立性意味着该法律无法协调该地区的反海盗应对策略。《POMO》的另一个挑战是其角色和职责缺乏明确性。第17（3）条规定，“执法和安全机构”将负责收集情报、巡逻水域并调查犯罪的行为。但是法律并没有具体规定哪些执法机构肩负这些职责，角色和职责不明确可能加深机构间的不协同。1993年《武装部队法》规定尼日利亚海军负责保障该国的海域。但，《POMO》中第17（1）和（2）条似乎也要求尼日利亚海事管理局和安全局协调所有海事活动和安全，包括“防止和打击海盗、海事违法行为以及该法令禁止的任何其他非法行为”。 

该法案也没有明确表明加强了海事机构的执法权利。需要关注的是，他们控制私营海上保安的能力，明确任务和责任，以及加强人力和机构能力。这一点很重要，因为尼日利亚海上安全薄弱的原因不是法律的缺失，而是脆弱的制度和不规范的行为。令人担忧的是，POMO法案没有针对尼日利亚海事机构腐败行为的条款，因而助长了海盗行为。

最根本的是，这部法律没有规定如何处理来自海盗、绑架和海上武装抢劫的赃物（款）。虽然有条款：作为惩罚，将个人犯罪所得上缴给尼日利亚联邦政府，但这样的威慑力度实在过低。 

海盗活动的收益与非法金融活动有关，例如洗钱、贪污、偷税及伪造文件。打击海盗不仅仅是没收其所得和监禁。需要一种巧妙的方法来处理相关犯罪，包括赃物的转移以及某种形式的追索权，特别是对武装抢劫和绑架的受害者。 

海盗是一种有组织的犯罪活动；与枪支、毒品、人口走私以及武装抢劫有关。然而，该法律并没有涉及海盗的武器。海盗如何获得的武器、招募人员的过程以及包庇海盗的人。例如，在肯尼亚，反海盗法涵盖了攻击、洗钱和有组织犯罪。

为了实现切实遏制海盗活动的目标，尼日利亚的反海盗法应加以修订，以配合《雅温得行为守则》这类区域海事制度，以及处理绑架、枪支和洗钱问题的国内法案。明确海军作为海上安全主导机构的作用，加强相关机构之间的协作。以及处理海盗和腐败等相关犯罪的收益。 

除了法律之外，尼日利亚还须解决一个关键问题，就是社会和环境因素。尼日尔三角洲地区的暴力和犯罪行为表现为海盗活动及海上侵扰。解决造成当前局面的原因、降低海盗在海上活动的能力、妥善的政策，这些才是打击尼日利亚和西非地区海盗活动的关键。

几内亚湾沿岸国家需加强合作，否则再多的法律也将成为一纸空文，几内亚湾的海盗治理任重而道远。

本文作者|周岩

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