作者：王克友 | 苏坦 | 郑世光

审校：刘平

俄罗斯政府于2022年2月21日承认乌克兰东部顿涅茨克和卢甘斯克地区独立，并于2022年2月24日在乌克兰境内开展的大范围军事行动。2022年2月22日以来，美国、欧盟和英国等都对俄罗斯实施了多轮大范围的经济制裁和出口管制措施，其中最为严厉的是欧美主要国家政府于2022年2月27日宣布即将把俄罗斯各大银行完全排除于SWIFT体系之外。

本文总结了截至成稿前（2022年3月1日中午12点），美国、欧盟和英国对俄罗斯实施的制裁和出口管制的相关规定。鉴于将俄罗斯逐出SWIFT体系可能带来的巨大影响，我们将首先简述该事件，并在其后概述美国和欧盟的相关制裁和出口管制措施。

一、关于切断俄罗斯银行系统接入SWIFT系统的权限

SWIFT作为最主要的全球性金融同业合作组织，其负责运营的全球最为庞大的金融报文传送系统，即SWIFT系统，为全世界200多个地区超过11,000家银行、证券机构等提供金融交易所需的数据通讯服务。

2022年2月27日，欧盟委员会（EU Commission）主席von der Leyen发表声明，称委员会内部已就新一轮制裁方案达成一致，并获得了其他国际伙伴同盟的支持，其中最为重磅的手段是欧盟决定剥夺俄罗斯主要银行（“important Russian banks”）使用SWIFT系统的权利。目前欧盟委员会发表的声明并不具备立法效力，其职能只是向欧盟理事会（Council of the European Union/ EU Council）提出立法提案。欧盟理事会经内部审议并且全票通过后才会发布具有法律约束效力的决议[1]。

SWIFT于3月1日发表的最新声明[2]称，作为比利时法律下成立的组织，会严格执行欧盟及比利时发布的有法律约束力的制裁决议。其在联合声明发布后一直保持与各国代表的联络，确认具体哪些俄罗斯银行会被剥夺接入权，一旦获得官方法律指示（legal instruction）就会立即执行。因此一旦欧盟理事会发布正式决议，SWIFT组织极有可能依据决议内容立即停止相应银行的服务。相关企业和机构有必要密切留意此立法进程，以作应对。

SWIFT系统内的俄罗斯金融机构有300家左右，综合各方信息来看，欧盟并不会剥夺全部俄罗斯金融机构的SWIFT系统接入权，而是正在审慎讨论确定制裁对象，力求精准打击的同时保证最大化威慑力。据外媒消息[3]，目前确认会被排除出SWIFT系统的俄罗斯银行共有7家，包括：VTB, Bank Otkritie, Novikombank, Promsvyazbank, Rossiya Bank, Sovcombank和VEB。值得注意的是，拥有俄罗斯近半数存款的最大银行Sberbank和主要负责欧洲能源交易的Gazprombank均不在此名单之列，欧盟各国代表显然对制裁该两家银行可能导致能源交易等方面的潜在负面经济影响有所顾虑。因此本次SWIFT制裁的具体内容和范围还需等待欧盟理事会发布正式决议才会有定论。

二、美国经济制裁和出口管制

（一）授权本轮制裁和管制规定的相关总统行政令

1. 顿涅茨克和卢甘斯克地区相关：第14065号行政令

2022年2月21日，拜登总统发布了名为“封锁某些主体的财产并禁止与俄罗斯持续破坏乌克兰主权和领土完整有关的某些交易” 的第14065号行政令（以下简称“EO14065”）。EO14065禁止：

美国人（不论其身处何处）在顿涅茨克人民共和国（以下简称“DNR”）和卢甘斯克人民共和国（以下简称“LNR”）任何地区投资；

直接或间接进口来自DNR和LNR的任何货物、服务或技术；

从美国或由美国人（不论其身处何处）直接或间接向DNR和LNR出口、再出口、销售或供应任何货物、服务或技术；

美国人（无论其身处何处）批准、资助、协助或担保由非美国人完成的、制裁禁止美国人直接参与的任何交易。

2. 俄罗斯破坏性海外行动相关：第14024号行政令

2021年3月中下旬，俄罗斯与乌克兰在乌东地区的军事对峙程度短时间迅速激化。2021年4月15日，美国白宫发布了名为“针对俄罗斯联邦政府特定的海外破坏性活动进行财产封锁”的第14024号行政令（以下简称“EO14024”）。

EO14024显著扩大了对俄罗斯关联个人和实体的制裁范围，主要包括：

在俄罗斯的技术、国防及相关材料行业或美国政府后续指定的任何其他行业经营；

对俄罗斯政府负责或与之共谋，或为其或代表其或为其利益从事有害活动，这包括：

恶意的网络活动，

干扰他国民主选举，

破坏美国或外国民主进程或民主组织的行动，

跨国腐败，

非法杀害美国或美国盟友及合作伙伴的公民，或对其造成人身伤害，

破坏美国或其盟友的和平或领土完整的活动，

为规避任何美国制裁规定而开展的欺骗性交易，包括通过使用数字货币或资产；

俄罗斯政府的官员、下属机构和代理机构；

为上述任何实体或个人提供物质、技术或其他支持；

由俄罗斯政府或后续依据EO14024被制裁的任何人拥有、控制，或代表其行事；

上述制裁对象的配偶和成年子女。

3. 俄罗斯能源行业相关：第14039号行政令

2021年8月20日[3]，白宫发布第14039号行政令（以下简称“EO14039”），授权OFAC根据国务院定期向国会报告的参与北溪二号等能源项目的个人和实体名单，自主决定对其中的任意对象实施全面制裁。

4. 白俄罗斯相关：第14038号行政令

2021年8月13日，白宫发布第14038号行政令（以下简称“EO14038”），针对白俄罗斯政府对本国内民主活动和机构的镇压行为发布制裁。具体的制裁规定与此前发布的EO14024类似，主要是针对白俄罗斯的支柱产业以及政府相关机构和个人。

（二）经济制裁

1. 将部分个人和实体列入特别指定国民清单

2022年2月22日、24日、25日及28日，美国财政部外国资产管理办公室（以下简称“OFAC”）依据EO14024和EO 14039，分四轮将以下个人和实体列入了特别指定国民清单（以下简称“SDN清单”），要求“美国人”封锁他们所拥有或控制的SDN（包括由他们直接或间接拥有50%或以上的实体）的财产及财产性利益。OFAC对“美国人”的定义包括全球范围内的美国公民或绿卡持有者，任何身在美国境内的人，以及任何在美国注册的实体，包括其所有海外分支机构。OFAC还要求非美国人在其交易涉及美国人或美国金融系统（以下简称“美国元素”）时遵守相关制裁规定。

受制裁的实体包括：

俄罗斯联邦中央银行、俄罗斯联邦国家财富基金以及俄罗斯联邦财政部

俄罗斯主权财富基金会（The Russian Direct Investment Fund，以下简称“RDIF”），及该基金的管理公司（Joint Stock Company Management Company of the Russian Direct Investment Fund，以下简称“JSC RDIF”）和子公司（Limited Liability Company RVC Management Company）

六大俄罗斯金融机构：Vnesheconombank（以下简称“VEB”）、Promsyvazbank（以下简称“PSB”）、VTB Bank（以下简称“VTB”）、Bank Financial Corporation Otkritie（以下简称“Otkritie”）、Sovcombank（以下简称“Sovcombank”）和Novikombank（以下简称“Novikombank”），以及他们的96家分支机构；

北溪2号管道运营公司Nord Stream 2 AG；

VTB的高级管理人员Puchkov拥有的两家房地产公司。

受制裁的个人包括：

俄罗斯联邦政府总统普京（Vladimir Vladimirovich Putin）、外交部部长Sergei Victorovich Lavrov，俄罗斯安全委员会的11名委员；

RDIF和JSC RDIF的首席执行官Kirill Aleksandrovich Dmitriev

北溪2号管道运营公司Nord Stream 2 AG的首席执行官Matthias Warnig；

Denis Aleksandrovich Bortnikov、Vladimir Sergeevich Kiriyenko、Sergei Sergeevich Ivanov、Andrey Patrushev和Ivan Igorevich Sechin，该五个人都是之前已经被加入SDN清单的五名普京亲信的儿子；

PSB主席兼首席执行官Petr Mikhailovich Fradkov, Sberbank执行委员会第一副主席Alexander Aleksandrovich Vedyakhin，VTB的高级管理人员Andrey Sergeyevich Puchkov和Yuriy Alekseyevich Soloviev，以及Soloviev的妻子和Puchkov拥有的两家房地产公司。

颁布上述名单的同时， OFAC也颁发了一系列通行许可证，允许美国人在特定时间窗口下进行下列本应当依据制裁规定而立刻停止的交易：

第2号通用许可证：为俄罗斯联邦中央银行、俄罗斯联邦国家财富基金或俄罗斯联邦财政部在2022年3月1日之前发行的债券提供服务而必须附带的与VEB或其50%或以上直接或间接控制的分支机构进行的交易；

第3号通用许可证：为在2022年3月24日之前停止与VEB及其分支机构交易而必须进行的附带交易；

第4号通用许可证：为在2022年3月2日之前停止与北溪2号股份公司及其直接或间接拥有的50%或以上的子公司的交易而必须进行的附带交易；

第5号通用许可证：允许下列机构进行公务交易：（1）国际投资争端解决中心和多边投资担保机构；（2） 非洲开发银行集团、亚洲开发银行、欧洲复兴开发银行和美洲开发银行集团（IDB集团），包括这些机构管理或设立的任何基金实体；以及（3）红十字国际委员会以及红十字会与红新月会国际联合会；

第6号通用许可证：允许从俄罗斯或途径俄罗斯出口或再出口与农产品、药品、医疗设备、医疗设备的替换零部件或医疗设备的软件更新等有关的必要交易，以及与防范、诊断和治疗新冠肺炎的研究和临床试验有关的必要交易；

第7号通用许可证：允许美国注册的飞机或美国人拥有或控制或包租的飞机飞越俄罗斯或在俄罗斯紧急降落时所涉及的服务费用交易，以及向俄罗斯境内的个人提供空中救护服务所涉及的交易；

第8号通用许可证：允许在2022年6月23日之前，与VEB、Otkritie、Sovcombank、Sberbank、VTB以及任何由这些金融机构直接或间接拥有50%或以上的实体进行与“能源”有关的交易；

第8A号通用许可证：允许在2022年6月23日之前，与下列金融机构或其直接或间接拥有50%或以上的实体进行与“能源”有关的交易：

State Corporation Bank for Development and Foreign Economic Affairs Vnesheconombank;

Public Joint Stock Company Bank Financial Corporation Otkritie;

Sovcombank Open Joint Stock Company;

Public Joint Stock Company Sberbank of Russia;

VTB Bank Public Joint Stock Company

Central Bank of the Russian Federation

第9号通用许可证：允许在2022年5月24日之前，进行必要的、涉及VEB、Otkritie、Sovcombank、Sberbank、VTB和任何由这些金融机构直接或间接拥有50%或以上的实体所发行的债券和股权交易，前提是这些交易是为了完成或协助向非美国人剥离或转让前述债券或股权。同时允许在2022年5月24日之前，为完成或协助清算、结算承保债务或股权交易而导致必要交易，前提是交易方在美国东部时间2022年2月24日下午4:00之前下单；

第10号通用许可证：允许在2022年5月24日之前，进行为清算与VEB、Otkritie、Sovcombank、Sberbank、VTB以及由这些金融机构直接或间接拥有50%或以上的任何实体，在2022年2月24日美国东部时间下午4:00之前签订（或涉及前述实体发行的债券或证券）的金融衍生品合同而导致的必要交易，但任何对被制裁对象池的付款都必须被直接冻结在封锁账户中；

第11号通用许可证：为在2022年3月26日之前停止与VTB、Otkritie和Sovcombank及其拥有的50%或以上的子公司的交易而必须进行的附带交易；

第12号通用许可证：允许美国人在2022年3月26日之前，回绝（而不是封锁）涉及Otkritie、Sovcombank、VTB和任何由这些金融机构直接或间接拥有50%或以上的实体的交易。

2. 针对俄罗斯金融行业的其他制裁新规

除了将俄罗斯主要金融机构加入SDN清单，全面禁止美国人与之交易以外，OFAC还依据EO14024，于2月22日、24日和28日，先后发布了第1A号、第2号、第3号和第4号指令（Directive），进一步加强对俄罗斯金融机构的制裁力度。具体规定如下：

（1）第1A号指令：禁止美国金融机构在二级市场交易俄罗斯国债

OFAC在2021年4月已经发布了第1号指令，禁止美国金融机构自2021年6月14日起，向俄罗斯联邦中央银行、俄罗斯联邦国家财富基金或俄罗斯联邦财政部发行的债券（无论以卢布或非卢布计价）提供贷款或参与其一级市场交易。本次第1A号指令实际是对之前规定的又一次扩大，要求美国金融机构从2022年3月1日起不再参与任何由上述俄罗斯实体在2022年3月1日后发行的债券（无论以卢布或非卢布计价）的二级市场交易。

（2）第2号指令：取消Sberbank在美国金融机构的代理账户和直付账户

第2号指令要求美国金融机构，在没有OFAC许可或豁免的情况下，自2022年3月26日起，不得为（1）Sberbank，（2）25家Sberbank的分支机构，以及（3）任何被Sberbank拥有50%或以上的外国金融机构开设或维持代理账户或直付账户。

第2号指令还禁止美国金融机构完成任何涉及上述实体或其财产的交易，以及任何会使上述实体受益的交易。

（3）第3号指令：禁止美国人交易部分俄罗斯实体新发债券及证券

第3号指令禁止在没有OFAC许可或豁免的情况下，任何美国人或美国金融机构参与交易任何涉及下列公司（以及由其直接或间接拥有50%或以上的任何实体）在2022年3月26日后发行的任何14天以上到期的债券和证券：

Credit Bank of Moscow

Gazprombank

Alfa-Bank

Russian Agricultural Bank

Sovcomflot

Russian Railways

Alrosa

Gazprom

Gazprom Neft

Rostelecom

Rushydro

Sberbank

Transneft

（4）第4号指令：

第4号指令禁止在没有OFAC许可或豁免的情况下，任何美国人或美国金融机构代表俄罗斯联邦中央银行、俄罗斯联邦国家财富基金或俄罗斯联邦财政部进行包括财产转移、外汇在内的任何交易，也不得参与任何涉及前述实体的交易。

3. 顿涅茨克和卢甘斯克地区

依据EO14065，OFAC有权制裁任何在DNR和LNR从事制裁规定所禁止的行动的实体，以及该些实体的相关领导和负责人。目前OFAC尚未明确将任何与该二地区关联的实体或个人加入SDN清单。

但OFAC颁发了六份通用许可证，允许在DNR和LNR进行EO14065所禁止的某些活动，具体为：

第17号通用许可证：允许在2022年3月23日之前，为停止涉及DNR和LNR的交易而必须附带的所有交易，这包括美国人向非美国人剥离或转让自己在2022年2月21日前在该些地区的任何投资的所有权份额，以及清算在2022年2月21日前开始的涉及向该些地区出口（包括再出口、销售或供应）货物、服务或技术，或从该些地区进口任何货物、服务或技术的业务、合同或其他协议；

第18号通用许可证：允许与向DNR和LNR出口或再出口农产品、药品、医疗设备、医疗设备的替换零部件或医疗设备的软件更新等有关的必要交易，以及与在这些地区防范、诊断和治疗新冠肺炎疫情有关的必要交易；

第19号通用许可证：允许所有必要的涉及DNR和LNR的电信和邮件通信的交易；

第20号通用许可证：允许特定国际组织（如联合国）的雇员和承包方以及受该些组织资助的人在本地区进行的所有公务交易；

第21号通用许可证：允许所有涉及DNR和LNR的非商业性个人转账交易，包括代表这些地区一般居民所进行的此类交易。允许所有涉及该些地区一般居民（SDN除外）维持、运营或关闭账户的必要交易，条件是通过该账户处理的交易（i）属于个人性质，不是为了支持或经营企业等对公利益，以及（ii）不涉及任何除了非商业个人汇款以外的其他让该些地区一般居民直接或间接受益的交易；

第22号通用许可证：允许所有为提供互联网个人通信服务，而从美国或由美国人（不论其身处何处）直接或间接向DNR和LNR地区的人出口或再出口所导致的必要交易。

4. 白俄罗斯

2022年2月24日，美国政府还根据第14038号行政令，对包括Belinvestbank和Bank Dabrabyt在内的一些白俄罗斯国有银行，以及在白俄罗斯国防和安全行业经营的实体和个人实施了制裁，称这些白俄罗斯实体为俄罗斯入侵乌克兰提供了支持。

OFAC同时发放了以下通用许可证，允许特定交易继续进行：

第6号通用许可证：允许美国政府雇员、承包商或受其资助的人进行涉及政府公务的交易；

第7号通用许可证：允许涉及特定国际组织公务的交易，包括（1）联合国，包括其下属项目、基金和其他实体和机构，以及其专职机构和相关组织；（2）国际投资争端解决中心和多边投资担保机构。（3）非洲开发银行集团、亚洲开发银行、欧洲复兴开发银行和美洲开发银行集团，包括由上述任何一方管理或设立的任何基金实体；以及（4）红十字国际委员会和红十字会与红新月会国际联合会。

（三）出口管制

2022年2月24日，美国商务部工业安全局（以下简称“BIS”）发布了《根据出口管理条例（EAR）对俄罗斯实施制裁的最终规则》（以下简称“最终规则”），大大扩展了对俄罗斯的现有出口管制范围。新的EAR条例主要针对俄罗斯的国防、航空航天和海事部门，旨在限制向俄罗斯出口和再出口高度敏感的美国技术，以及某些完全在美国境外制造的物品。美国的盟国也同时发布了类似的措施，该些措施均是立时生效。

最终规则：

扩大了EAR的管辖范围，并对更多受EAR管制的物品提出了新的出口许可要求。

扩大了对俄罗斯 “军事最终用户”和“军事最终用途”的出口管制范围。

建立了两个新的外国直接产品（以下简称“FDP”）规则，一个广泛适用于俄罗斯这个国家，另一个则专门针对俄罗斯的“军事最终用户”和“军事最终用途”，这是为了进一步扩大EAR的出口管制范围，使其包括完全在美国境外制造的物品。

修订了一些规则，这些变化将使向俄罗斯出口、再出口或境内转让受EAR管制的物品更难获得许可证或其他授权。

此外，最终规则对顿涅茨克和卢甘斯克地区实施了类似对克里米亚地区的“全面的出口、再出口和境内转让限制”并宣布对涉及这三个地区的许可证申请采取推定拒绝政策。

但与OFAC最近的措施相比，BIS没有宣布对白俄罗斯实施任何新的或额外的出口管制。

以下是我们对新出口管制措施的详细总结：

1. 对受EAR管制的新增类别物品的许可要求

BIS要求向俄罗斯的出口、再出口或境内转让商业管制清单（以下简称“CCL”）中出口管制分类号（以下简称“ECCN”）为第3到9号的物项，包括电子、计算机、电信和信息安全、传感器和激光器、导航和航空电子设备、海洋、航空航天和推进器类的物项都需要申请出口许可。此新增规定“旨在进一步限制向俄罗斯军事和国防部门提供的物品”，但在实践中会有更广泛的影响。例如，新增的规定涵盖民用飞机中使用的某些零部件，向俄罗斯出口这些零部件以前并不需要申请许可证。此外，由于更多的物项出口俄罗斯需要申请许可证，以前许多不需要进行最低比例计算（判断是否含有足够比例的管控物项）的物项现在都“被视为受控的美国原产内容，需要进行最低比例计算”。这显著扩大了在EAR下美国政府的出口管制管辖权。

2. 扩大俄罗斯军事最终用途和最终用户（Military End Use and End User ,以下简称“MEU”）规则的范围

最终规则还将MEU规则的范围扩展至除少量物项（如EAR99食品和药品）外受EAR管辖的所有物项，要求向MEU出口该些物项都需要获得出口许可。根据一般“MEU规则”，如果一方明知或有理由明知受EAR管辖的特定物项旨在用于俄罗斯（以及中国、缅甸、柬埔寨和委内瑞拉）的“军事最终用途”或“军事目的”，无论其是否将用于民用目的，都需要出口许可。BIS对此类交易的许可申请实行拒绝推定。为帮助出口商识别 MEU，BIS在EAR中发布了一份不断更新的MEU清单，但同时强调出口商与在该清单以外的俄罗斯实体交易同样要注意进行MEU审查。

此外，最终规则将 45 个俄罗斯实体从 MEU 清单（受MEU规则约束的实体列表）转移到BIS实体清单（Entity List），并将两个新实体添加到实体清单。实体清单包含众多活跃于国防、技术和航空航天领域的俄罗斯实体。这些实体将受到出口许可要求和随附的拒绝推定政策的约束。BIS表示，未来可能会增加更多的俄罗斯实体至实体清单。

3. 制定两项针对俄罗斯的FDP规则

最终规则添加了两项针对俄罗斯的FDP新规则：“俄罗斯 FDP 规则（Russia  FDP  Rule）”和“俄罗斯-MEU FDP规则（Russia-MEU FDP Rule）”。[4] 这两项规则要求大部分受管制物项的出口、再出口或美国境内转运的贸易行为，如果其最终目的地为俄罗斯或者最终接受者是被BIS明确为MEU的俄罗斯实体，就需要向BIS申请许可。

俄罗斯 FDP 规则要求当出口商明知利用ECCN第3到9类项下特定软件和技术直接生产的产品，或者由前述产品所直接生产的产品，会（1）最终出口至俄罗斯，或者（2）将被用于生产、开发或者打包进最终出口至俄罗斯的零部件、组件或设备时，就需要向BIS申请出口许可。BIS对此类申请将采取拒绝推定政策。

俄罗斯-MEU FDP规则整体上与俄罗斯FDP规则类似，但在针对的出口对象范围和管控的物项范围上有所不同。俄罗斯-MEU FDP规则只针对目前在MEU清单上的俄罗斯实体，在上文第2项所述的俄罗斯MEU规则的基础上，进一步扩大了需要申请出口许可的物项范围。本来向该些俄罗斯MEU出口少数EAR99项下的物项并不需要申请许可，但如果这些民用物项是利用ECCN所管制10类物项下的特定软件和技术直接生产的产品，或者由前述产品所直接生产的产品，就仍然需要BIS批准。

4. 其他关键变化

（1）将某些国家排除在针对俄罗斯新增的出口管制要求之外

针对俄罗斯的新增出口管制要求不适用于EAR中所谓的“俄罗斯排除清单（Russia Exclusions List）”中的国家，尤其包括北约国家和美国其他同盟伙伴[5]。BIS声称，这些国家“对俄罗斯实施了大体相似的出口管制”。

（2）针对涉俄EAR许可例外的限制

向俄罗斯出口、再出口以及在美国国内转运的EAR许可豁免范围大大缩小，仅限于：TMP（临时进口、出口、再出口和国内转让）、GOV（某些政府活动）、TSU（不受控的技术和软件）、BAG（行李）、AVS（飞机、船舶和航天器材）、ENC（加密商品、软件和技术）这几类。

（3）涉俄许可证申请的推定拒绝政策

除非在非常有限的情况下，BIS对于涉及向俄罗斯出口、再出口或在美国国内转运受EAR管制物项的申请将一律实行推定拒绝政策。BIS还将对某些类别相关的申请进行逐案审核，这包括“飞行安全类、海上安全类、人道主义需求类、政府太空合作活动、民用电信基础设施类、政府间活动，以及为美国同盟国公司在俄罗斯一定程度上的运营提供支持的活动”。[6]

（4）将俄罗斯加入 D组国家（Country Group D）

最终规则更新了EAR对俄罗斯的国家组别判定，将其添加到D组国家名单中。这一更改是为了落实美国国务院将俄罗斯指定为武器禁运国的决定，将确保EAR中有关武器禁运的限制符合国际武器贸易条例（International Traffic in Arms Regulations, “ITAR”）第126.1条的规定。[7]

三、欧盟经济制裁和出口管制

2022年2月21日，欧盟依据其已有的制裁条例对5名参与“支持破坏或威胁乌克兰领土完整、主权和独立的行为和实施相应政策”的个人施加了资产冻结和旅行禁令措施，尤其针对俄罗斯国家杜马（下议院）的某些成员。据称，此次指定的背景是这些人参加了2021年9月在克里米亚/塞瓦斯托波尔举行的俄罗斯国家杜马选举，与最近的事态发展无关。完整指定名单为：

Aleksei Yurievich CHERNIAK

Leonid Ivanovich BABASHOV

Tatiana Georgievna LOBACH

Nina Sergeevna FAUSTOVA

Aleksandr Evgenevich CHMYHALOV

此外，鉴于俄罗斯承认DNR和LNR地区独立以及俄方在两个地区的军事部署，欧盟成员国外交部长集体在2022年2月22日的特别会议上就新的一揽子制裁措施达成一致。次日，欧盟推出了针对俄罗斯的五项新的制裁法规，即2022/259号、2022/260号、2022/261号、2022/262号、2022/263号欧盟法规，并于同日立即生效。依据上述法规，欧盟已经分别在2022年2月23日和2月25日对俄罗斯施加了两轮制裁措施。欧盟外交与安全政策高级代表Josep Borrell称第二轮制裁为欧盟“实施过的最严厉的一揽子制裁措施”。以下为欧盟针对俄罗斯的新增经济制裁和出口管制措施现状：

（一）经济制裁

1. 被制裁的个人和实体

（1）第一轮制裁

依据2022年2月23日通过的2022/260号、2022/261号欧盟法规对2014/269号欧盟法规的修订，欧盟对以下个人和实体实施了资产冻结和旅行禁令：

336 名参与俄罗斯政府决定承认DNR和LNR地区独立的个人（即投票同意承认两地区独立的俄罗斯国家杜马成员）；

另有 22 名个人和4名实体被指控支持、实施或受益于破坏乌克兰领土完整、主权、独立和稳定的行为，开展针对乌克兰的虚假宣传活动，在克里米亚/塞瓦斯托波尔开展业务或资助相关机构，或在财政上支持俄罗斯军队。4个被制裁实体是：

Internet Research Agency

（俄罗斯互联网研究机构）

Bank Rossiya（俄罗斯银行）

Promsvyazbank

VEB.RF（又名Vnesheconombank）

（俄罗斯国家开发集团）

欧盟在2022年2月23日的2022/259号法规中授予了成员国释放或解冻Bank Rossiya、Promsvyazbank 和VEB.RF的被冻结资金或经济资源的权力，前提是必须采取相关解冻措施才能在2022年8月24日之前终止与这些银行在 2022年2月23日之前签订的业务、合同或其他协议，包括相关银行业务关系。

（2）第二轮制裁

2022年2月25日，欧盟又指定了另外99名个人，包括俄罗斯总统普京、俄罗斯外交部长、俄罗斯联邦安全委员会成员和俄罗斯国家杜马其他成员，理由是他们为俄罗斯承认DNR和LNR地区独立提供了支持。此外，新制裁还指定了一些欧盟认定参与俄罗斯军事活动的白俄罗斯个人（主要是军官）。

现总共有654名个人和52个实体在欧盟的俄罗斯制裁体系被指定。欧盟将冻结被列入清单的主体的资产，并禁止向其提供资金或经济资源。被指定的个人或实体拥有或控制的实体通常将受到相同的限制。

2. 对金融行业的制裁

（1）资本市场和信贷

2022年2月23日通过的2022/262号法规修订了欧盟“俄罗斯制裁法规”（Russian Sanctions Regulation, Regulation (EU) No. 833/2014），引入了以下内容：

禁止购买、出售或以其他方式交易2022年3月9日之后由俄罗斯及其政府、俄罗斯央行或代表俄罗斯央行行事的实体印发的证券；

禁止在2022年2月23日之后向俄罗斯及其政府、俄罗斯央行或代表俄罗斯央行行事的实体提供或参与提供任何期限的新贷款或信贷。

2022年2月25日的一揽子计划进一步增加了对欧盟和俄罗斯之间金融交易的限制，以削弱俄罗斯政府借贷及为其军事行动提供资金的能力。

根据最新制裁措施，对 “可转让证券和货币市场工具”的交易限制现已扩大到额外四家俄罗斯银行（Alfa Bank、Bank Otkritie、Bank Rossiya和Promsvyazbank），以及额外八家俄罗斯国有公司（Almaz-Antey、Kamaz、Novorossiysk Commercial Sea Port、Rostec、Russian Railways,、JSC PO Sevmash、Sovcomflot 和United Shipbuilding Corporation）。此外，最新措施并未设置到期日条件（在此前的措施下，到期日少于30天的证券将被不受限制）。这些制裁措施将于2022年4月12日之后生效。

针对提供“新贷款或信贷”的限制也将包含上述实体，同样不设置最低到期日条件。但是，包括贸易融资和预先存在贷款在内的豁免路径仍然存在，且上述措施只对2022年2月26 日之后的贷款和信贷生效。

此外，自2022年4月12日起，在欧盟注册或被认证的欧盟交易场所将禁止任何俄罗斯政府持有至少50%控制权的俄罗斯实体的上市，或为其提供证券转让服务。

（2）公共融资

欧盟禁止为涉俄贸易和投资提供公共融资和财政援助。在以下情形中，可以申请豁免此项限制：2022年2月26日之前制定的具有约束力的承诺；欧盟成立的中小企业的融资（每个项目不得超过1,000万欧元）；食品贸易或农业、医疗和人道主义目的融资。

（3）存款限制

欧盟对俄罗斯国民、俄罗斯居民和俄罗斯实体在欧盟金融机构的存款实施了限制。金融机构不得接纳上述主体超过 100,000 欧元的存款。

欧盟成员国的国民和居民不受这些措施的约束，欧盟与俄罗斯之间的合法商品和服务贸易所需的存款也不受约束。措施还说明了若干可以申请许可的情况，包括用于个人基本需求、人道主义目的、民间社会组织（如NGO）活动、专业费用/法律服务费用以及其他特殊费用。

欧盟要求金融机构在2022年5月27日前报告任何超限的存款，并随后每12个月提供一次更新。此外，金融机构还必须报告通过投资者公民身份（或居留计划）获得欧盟成员国公民身份（或欧盟居留权）的俄罗斯国民（或居民）的存款超限信息。

（4）投资限制

欧盟施加了一系列最新的投资限制：

禁止欧盟中央证券存管机构就2022年4月12日之后发行的可转让证券向俄罗斯国民、居民和实体提供各种服务；

禁止出售2022年4月12日后发行的以欧元计价的证券，以及向俄罗斯国民、居民和实体提供涉及此类证券的集合投资计划。

欧盟成员国的国民和居民不受这些新限制的约束。

3. 对DNR和LNR地区的大范围制裁

根据2022年2月23日新实施的2022/263号欧盟法规，欧盟对DNR和LNR地区实施了与欧盟对克里米亚/塞瓦斯托波尔地区的现有制裁基本对应的大范围制裁，尤其包括对两地区的进出口货物、技术、房地产、旅游等的投资限制。

（二）出口管制

1. 对能源产业的出口管制

俄罗斯经济严重依赖石油和天然气出口收入，而欧盟自2014年起对上游石油和天然气项目使用的某些物品的供应施加了许可要求。新措施并未对这些限制作出更改，但对“适用于炼油”的物项的供应颁发了新的禁令，相关服务、融资和财政援助也将受到限制。关于限制物项的详细清单，请参见2014/833号欧盟法规的新附件X。禁令将不适用于2022年2月26日之前签订的合同，但该豁免有效期仅至2022 年5月27日。此外，用于紧急预防或缓解可能对人类健康和安全或环境产生重大影响的事件的能源相关物项可以申请许可证。

2. 对航空航天产业的出口管制

欧盟还禁止向俄罗斯个人或实体出口（或最终供俄罗斯使用）欧盟关税法第88章所列的所有物项，包括飞机、航天器及其部件。而且，为上述活动提供的服务也将被禁令约束。此外，针对受控物项，最新措施还禁止与之相关的除飞行前检查外的其他服务，例如飞机或其部件的修理、检查、更换、改装或缺陷纠正。

2022年2月26日之前签订的合同将暂时被豁免；该豁免将于2022年3月28日到期。

3. 对军民两用物品和技术的出口管制

欧盟收紧了向俄罗斯出口受管制两用物品的限制。根据之前的措施，如果两用物品曾经或可能用于军事用途，或供军事最终用户使用，则不得向俄罗斯提供这些物品。此外，所有两用物品的出口都需要许可证。而更新后的制裁体系删除了“军事用途或最终用户”的限定词，转而全面禁止（1）向任何俄罗斯个人或实体供应两用物品，或者（2）供应任何最终将供俄罗斯使用的两用物品。制裁措施还全面禁止提供与两用物品相关的技术援助、中介服务和其他服务，以及提供相关融资或政援助。

新措施还禁止向俄罗斯出口两用清单以外的一些物品。欧盟新增了第2014/833号欧盟法规的附件VII，其中包含欧盟认为“可能有助于俄罗斯的军事和技术增强，或国防和安全部门的发展”的项目。受控物品的范围很宽泛，包括众多此前并未包含在两用物品清单内的物品，如电子、计算机、电信、信息安全、传感器和激光、导航和航空电子设备、海洋和航空航天物品，还包括所谓“大众市场加密物品”（mass market encryption items）。欧盟禁止将上述物品或服务直接或间接供应给俄罗斯个人及实体。

2014/833号欧盟法规中规定，对于不用于军事用途或军事最终用户的两用物品，在以下情形中可作例外处理：

人道主义目的；

医疗或制药用途；

临时出口供新闻媒体使用的物品；

软件更新；

消费者通信设备；

非政府方面的网络安全和信息安全；

用于前往俄罗斯旅行的个人及其直系亲属的个人目的（通常包括非售卖目的的个人物品）。

虽然适用上述豁免不需要许可证，但多数情况下出口商必须在报关单中明确说明适用了哪一项豁免。出口商还必须在首次使用相关豁免后30天内通知自己国家的贸易主管部门。

最新相关制裁措施还规定，对于以下不用于军事用途或军事最终用户的两用物品，可以申请许可证：

欧盟、成员国政府和俄罗斯政府之间的民事合作；

政府间太空合作；

民用核能（包括研发）；

海上安全；

民用电信网络，包括互联网服务；

供欧盟实体或“伙伴国”实体拥有或控制的实体使用；

欧盟、欧盟成员国和“伙伴国”的外交代表机构；

2022年2月26日之前签订的合同，前提是在2022年5月1日前提交许可证申请。

“伙伴国”名单包含旨在实施一套与欧盟制裁措施基本相同的出口管制措施的国家。目前该列表仅包含美国，但随着其他司法管辖区引入类似措施，名单可能会发生变化。例如，英国政府已表示打算对两用物品和其他技术实施类似的限制。

许可证通常不可适用于以下情形：

最终用户可能是军事最终用户、2014/833号法规附件IV中列出的实体（已大幅扩展为包含各种航空航天、国防、技术和俄罗斯政府附属实体），或者货物可能用于军事最终用途；

用于航空或航天工业。

四、英国制裁

2022年2月24日，英国政府宣布对俄罗斯实施前所未有的一揽子制裁措施。即日起，英国指定的以下实体（以及由这些实体拥有或超过50%控制权的任何实体）的资产将立即受到冻结：

制裁实体

Rostec（俄罗斯国家技术集团）

United Aircraft Corporation（联合航空制造公司）

Tactical Missiles Armament Corporation（俄罗斯战术导弹公司）

Ural Vagon Zavod（俄罗斯乌拉尔车辆集团）

United Shipbuilding Corporation（俄罗斯联合造船公司）

VTB Bank（俄罗斯外贸银行）

制裁个人

Denis Alexandrovich Bortnikov

Petr Mikhailovich Fradkov

Kirill Nikolaevich Shamalov

Yury Borisovich Slyusar

Elena Alexandrovna Georgieva

就针对VTB Bank（俄罗斯外贸银行）的制裁，英国政府发布的一份新闻稿指出，金融制裁实施办公室 (Office of Financial Sanctions Implementation ,以下简称“OFSI”) 可能会颁发通用许可证，允许VTB Bank在无需特定许可证的情况下参与一些制裁禁止的活动。在撰写本文时，英国政府尚未颁发上述通用许可证。

除了这些直接措施外，英国政府还宣布打算实施额外制裁以：

冻结所有俄罗斯银行的资产，并将其排除在英国金融体系之外，其中将包括俄罗斯最大的银行 Sberbank（俄罗斯联邦储蓄银行）。

阻止俄罗斯国有企业和某些战略性私营公司在英国金融市场上筹集资金。

阻止特定银行通过英国获取英镑和清算付款。英国政府表示，这“将与美国已经拥有的权力相匹配。受此措施约束的银行将无法通过英国处理任何付款或进入英国金融市场”。

限制俄罗斯人可以在英国银行账户中存入的金额（若存款超过50,000英镑）。

与包括美国和欧盟在内的国际盟友合作，对120名新的个人或实体实施资产冻结。

禁止对指定个人或实体出口电子、电信、航空航天和炼油等行业的一系列尖端和关键技术设备和零部件。

禁止Aeroflot（俄罗斯航空）进入英国领空。

将适用于克里米亚的金融和贸易措施扩展到DNR和LNR地区。

英国政府表示将在未来几天通过立法实施这些制裁，并将继续与其盟友合作以求将俄罗斯排除在SWIFT金融体系之外。上述制裁措施紧随英国政府在2022年2月22日对包括Bank Rossiya（俄罗斯银行）在内的5家银行和3名个人的制裁。

五、各国下一步措施

2021 年 2 月 26 日，欧盟委员会、法国、德国、意大利、英国、加拿大和美国联合发表声明，谴责俄罗斯入侵乌克兰，并承诺进一步采取限制性措施，包括：

将某些俄罗斯银行移出SWIFT系统；

防止俄罗斯中央银行利用其国际外汇储备削弱制裁的影响；

打击助长俄乌战争和俄罗斯政府破坏活动的个人和实体，包括采取措施限制公民身份的出售（所谓的“黄金护照”，让与俄罗斯政府有联系的俄罗斯富人成为各个司法管辖区的公民并进入其金融系统）；

启动跨大西洋工作组，协同识别和冻结司法管辖区内的受制裁个人和公司的资产，确保金融制裁的有效实施；

打击虚假信息和其他形式的混合战争。

六、结语

美国和欧盟等不断新增对俄罗斯的经济制裁和出口管制措施，且相关制裁和管制体系复杂，措施严厉。我们建议中国企业应紧密关注相关制裁和管制措施的发展，及时评估自身业务可能遭受的影响，尽快制定应对策略。

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注释：

[1] https://www.consilium.europa.eu/en/policies/sanctions/adoption-review-procedure/

[2] https://www.swift.com/zh-hans/node/308383

[3] https://www.politico.eu/article/eu-considers-cutting-7-banks-from-swift-but-some-big-names-missing-document/

[4] 最终规则4-5。

[5] 最终规则5。

[6] 情况说明书。

[7] 22 CFR part 120-130.