作者：

交通运输部规划研究院王蕊 王达川

北京交通大学李红昌 李津京 何琳

摘要

新型内陆港体系是“内陆港—专用铁路—沿海港口”三位一体的新型集疏运体系，未来将成为化解港城矛盾的重要抓手。综合分析国内外已建内陆港运营模式的经验、新型内陆港体系与旧系统在成本上的差异、相关利益者的诉求、各种运营模式的特点等因素，提出相应的配套保障措施，有助于推动港口行业高质量发展。

一、引言

 近年来，随着港口和城市的快速发展，集装箱港口的港城矛盾日益突出。特别是公路集疏港带来的城市交通拥堵、车辆尾气和噪声污染、车辆乱停乱放等问题尤为突出，严重干扰、侵占了居民的生活空间，影响了城市品质的提升。与此同时，随着城市的快速发展，也在不断挤占港口的发展空间，港口后方陆域用地非常紧张。

为解决这一问题，深圳市创新性地提出发展集装箱近距离内陆港体系，将穿城运输的2.4万辆集装箱卡车部分采用由专用铁路替代的方案设想。深圳市近距离内陆港体系是国内集装箱港口的首次尝试，是改善港城矛盾的重要抓手，将是港口行业高质量发展的创新性实践。

二、新型内陆港体系与传统内陆港的区别

内陆港是设在内陆经济中心城市铁路、公路交汇处，便于货物装卸、暂存的车站，是依照有关国内运输法规、条约和惯例设立对外开放的国内商港。新型内陆港体系对既有集装箱进出口运作模式进行改变，布设的内陆港将作为集装箱港口大门的拓展，内陆港通过专用铁路通道的连接与港口一体化运作，形成“内陆港—专用铁路—沿海港口”三位一体的新型集疏运体系，如图1所示。

与传统内陆港相比，新型内陆港主要有以下几点区别:

(一)新型内陆港体系处理规模大

新型内陆港体系是集装箱港口的外延，要用近距离铁路集疏运替代绝大部分公路集疏运量，因此新型内陆港体系的处理量要远远大于传统的内陆港。以深圳港为例，目前深圳港公路集疏运量在1600万TEU左右，远期公路集疏运量将达到1900万TEU左右。如果在深圳、东莞和惠州境内建设4个内陆港，打造新型内陆港体系，每个内陆港的集装箱处理量在500万TEU左右。而目前国内传统内陆港处理量均在100万TEU以下。

(二)新型内陆港体系运行效率高

新型内陆港体系要以满足远洋干线船舶在港装卸作业为核心，要能保证整个系统的运行效率。目前远洋干线船舶在港口的作业量已经达到每艘次4000标箱左右，而且一般要在24小时内完成。要求新型内陆港体系中港口、铁路专用线、内陆港等各个作业环节紧密衔接。特别是铁路专用线应实现“公交化”运营，铁路专用线平均发车间隔小，运行速度高，运载能力需要达到1000—2000TEU/小时左右。而传统内陆港受铁路线路、场站等设施能力制约和运输组织效率偏低的影响，集输4000标箱需要几天乃至更长时间。

(三)新型内陆港体系指挥调度统一管理

在新型内陆港体系中，对于出口集装箱，经公路集运至内陆港，根据班轮运输时间，制定集装箱装船计划并完成海关清关手续，由专用疏港铁路运至深圳港码头作业区直接装船;对于外贸进口集装箱，根据船舶到港及货物运输信息，制定船舶卸船计划，船舶靠港后，集装箱按计划卸船，由专用铁路运至内陆港，在内陆港完成相关查验手续、拆拼箱服务后，由内陆港配送至客户。为保证新型内陆港体系高效运行，应建立统一的信息系统或者在各信息系统间建立交换接口，使体系内各个操作单位间的信息流通顺畅，使港口、专用铁路和内陆港能够实现统一调度管理。而传统铁路集装箱运输主要采用了独立的信息系统，在运输过程中，货主、港口企业等部门无法及时、准确获取集装箱的状态信息，对货主以及港口企业安排装船作业均造成了影响，降低了整个多式联运系统的作业效率。

(四)新型内陆港体系具有综合服务功能

新型内陆港体系是集装箱港口大门的拓展，因此，新型内陆港应同时具有港口的基本功能，包括集装箱堆存、多式联运功能、仓储分拨、货运代理功能(拆拼箱、报关报检、订船订舱、配载安排等)以及口岸服务功能等。同时，围绕物流活动，新型内陆港还应具备信息服务、金融服务等派生服务功能。通过新型内陆港的建设和运营，将带动周边区域相关产业的集聚发展，成为带动区域经济发展的重要力量。而传统内陆港功能较为单一，以货物集散为主，其他综合服务功能较为薄弱。

(五)新型内陆港体系具有显著的社会效益

新型内陆港体系将大幅降低港口的公路集疏运比重，以深圳港为例，新型内陆港实施后公路集疏运比重将由现状60—70%下降到20%—30%，对缓解港城交通矛盾具有重要意义。同时，根据相关测算，新型内陆港实施后深圳、东莞、惠州区域范围内的主要货运通道全年减少各类大气污染物1000吨左右，能够显著地降低污染物排放、改善大气环境。

三、新型内陆港体系运营模式选择影响因素

针对新型内陆港体系的特点，在进行运营模式选择时需要确定两个关键问题:政企职责合理界定的问题以及运营模式系统设计的问题。政企职责合理界定的问题涉及到政府需要投资哪些设施，给予多少补贴，配套什么政策，有哪些企业参与，各个企业的职责是什么。运营模式系统设计的问题主要指需要什么样的运营模式才能实现港口、专用铁路、内陆港等环节的高效协同。新型运营模式选择时主要考虑以下因素:国内外已建内陆港运营模式的经验、新型内陆港体系与旧系统相比在成本上有哪些差别、政府和企业等众多相关利益者的诉求、各种运营模式的特点等。

四、国内外已建内陆港运营模式的经验

目前，国内外已建内陆港均以长距离内陆港为主，即港口通过长距离铁路与腹地的内陆港连接。通过考察国外的阿拉米达货运通道项目、芝加哥内陆港、堪萨斯内陆港、马德里内陆港、尼日尔内陆港，以及国内的赣州、宁波、天津、青岛、大连、上海等地的内陆港，可以得到如下内陆港运营经验:

(一)内陆港公益性特征显著，政府承担主要投资责任是内陆港成功运营的关键

从国内外港口内陆港运营模式案例分析可见，内陆港前期建设、运营在初期很难完全按市场化运营，需要港口所在地的城市政府给予土地、资金补贴等配套政策培育市场，并根据市场培育的结果，分年度进行调整。内陆港项目公益性强，投资额大，涉及利益主体众多，必须由政府主导推动并承担主要投资。

(二)传统的铁海联运运营模式管理效率较低

近年来，各地各部门各行业均高度重视多式联运，都出台了规划，加快了枢纽及内陆港建设，但由于条块分割，缺乏统筹和衔接，出现了设施孤岛，转运效率不高，如全国37个集装箱港口中能够实现与铁路无缝衔接的只有14个，其他都需汽车短驳和长距离转运，增加了物流成本;铁路运输、内陆港分别由铁路和其他相关部门管理，港口无法及时获取货物运输的相关信息;铁路运输、装卸效率远远低于沿海港口作业效率等。

(三)政府需要在“前期投资”和“后期补贴”间找到平衡

通过分析各个内陆港的投资和补贴政策发现，政府若采取“前期少投资+运营期高额补贴”模式，则政府后期补贴负担大，补贴时间长。政府若采取“前期全部投资+运营期不补贴”模式，不利于发挥企业等利益相关者的积极性，内陆港能力可能面临闲置的风险，造成社会资源的浪费。因此政府需要在“前期投资”和“后期补贴”间找到平衡，可以采取“前期多投资+运营期少量补贴”的模式，即政府承担铁路线路、铁路场站等基础设施的投资责任，有关配套服务设施投资交给市场，同时，运营初期政府可给予少量补贴，当达到盈亏平衡后，补贴适时退出。

五、新型内陆港体系与旧系统在成本上的差别

从作业环节看，相比于传统公路集疏运，铁路集疏运模式缩短了货源地到港口的公路距离，一定程度上减少了公路运输成本;同时也增加了集装箱的装、卸、短驳作业，以及铁路运输作业，增加了相应的成本。同时，政府对新型内陆港体系投资额不同，也会导致新型内陆港体系与旧体系成本差异上的不同。

以深圳市打造新型内陆港体系为例，方案一设定为政府承担铁路专用线投资、企业承担内陆港的投资，方案二设定为政府承担铁路专用线和内陆港的投资。通过新型内陆港体系与旧系统运费对比发现:随着运输规模的扩大，新系统的单位运输成本会不断下降;在发展初期，新系统的运输成本要高于传统公路运输50-200元/标箱左右;当政府承担全部投资时，内陆港处理量达到300万标箱左右时，新旧系统的单位运输成本基本持平;由于政府投资更多，方案二的单位运输费用小于方案一。

六、相关利益者分析

近距离内陆港体系的实施将涉及到众多利益相关者，政府部门包括市政府、财政、国土、海关、交通、发改等部门，企业涉及到港口企业、铁路公司、货代、物流企业、拖车公司、船公司等。每个利益相关者对近距离内陆港体系诉求各不相同，需要建立相关利益者分析模型，对它们的诉求进行量化。

根据相关利益者分析模型测度结果，利益相关者认为降低运输费用的重要性最强，对于“铁路专用线+内陆港+港区”完全一体化的支持程度最高，对政府承担“铁路专用线+内陆港”建设投资和运营补贴资金支持程度最高，并且多数赞成政府在建设期集中投入部分资金、运营期分期投入部分资金的方案。

七、新型内陆港体系的运营模式

新型内陆港体系运营模式可以选择的模式较多: 从政企关系来看，包括政府购买服务模式、PPP模式、BOT模式等;从企业关系来看，包括一体化模式、多主体模式、平台模式等;从建设运营关系来看，包括建运一体模式、建运分离模式等。

课题组对比分析了10余种运营模式，综合考虑国内外已建内陆港运营模式的经验、新型内陆港体系与旧系统相比在成本上的差别、政府和企业等众多相关利益者的诉求、各种运营模式的特点以及深圳的实际情况，推荐采用:“政府投资建设+企业一体化运营”的总体运营模式。“政府投资建设+企业一体化运营”模式有如下优点:有利于厘清政府和市场边界;有利于发挥市场机制提高效率的作用;有利于形成统一的协调机制;有利于方便处理港口、铁路专用线、内陆港等之间的利益关系和业务关系。

在新型内陆港体系投资建设中，政府应承担铁路线路的建设、改造以及内陆港基础设施的建设，企业应承担生产生活配套设施和港区内配套设施的建设、改造。

从企业关系来看，建议采取港口企业主导的一体化运营模式，主要考虑到港口企业从事的集装箱装卸船业务是整个业务流程的核心，其他环节的作业都必须与该业务协调一致。同时，港口企业具有丰富的集装箱堆场管理和海铁联运业务经验，业务范围涵盖了内陆港体系大部分业务环节，同时也具有整合其他业务环节的能力。

八、相关配套政策措施

新型内陆港体系改变了既有物流链条的运作模式，该体系的运行在运营模式、时效性、物流费用、信息化、财务可持续性等方面均产生了重要变化，为保障该体系正常运行、切实发挥内陆港作用，真正缓解深圳突出的“港城矛盾”，需要构建相应的保障机制并积极争取相应的政策支持。主要包括:构建由政府、企业等利益相关方共同构成的运营组织，协调各方主体关系;给予财政资金支持，保障近距离内陆港体系建设及运营的资金需求;给予土地支持政策，保障内陆港体系建设的土地需求;积极争取海关入驻内陆港，保障通关效率，推进内陆港一体化监管模式。