摘要：针对在船载危险货物谎报匿报处罚案件中，适用《危险化学品安全管理条例》规定的托运人表述认定处罚对象时存在的不确定性，采用查阅文献、比较分析、实证研究等方法，探讨行政法和商法中托运人立法目的之不同，适用《海商法》的托运人定义认定处罚对象时难以达到行政法中要求的惩戒目的，提出从打击危险货物非法海上运输的视角，将直接向承运人订舱的人作为处罚对象，更合乎《危险化学品安全管理条例》中“托运人”一词之行政立法本意。
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关键词：船载危险货物；谎报匿报；托运人；行政责任
一、船载危险货物谎报匿报中处罚对象认定的不确定性
1.处罚案例
2021年1月，天津北疆海事局检查发现某票危险货物 ( 经鉴定为危险化学品，本案例中简称“危险化学品”) 被夹藏在普通货物中进行订舱托运，存在谎报匿报嫌疑。经进一步调查，该票货物为马绍尔群岛某公司 ( 货主，以下简称“马绍尔公司”) 委托宁波某货代有限公司 ( 以下简称“宁波公司”) 订舱托运，并在其出具的订舱委托书中列出了该票货物名称“粘合剂”，宁波公司委托天津某货代有限公司 ( 以下简称“天津公司”) 订舱托运，并在其出具的订舱委托书中列出了该票货物名称“粘合剂”，但是天津公司在向某船公司 ( 以下简称“船公司”) 进行订舱托运时，所提交的订舱申请信息中未列出该票货物名称“粘合剂”，并在船公司确认舱位以后未以任何形式提交修改订舱信息的申请，即天津公司在向船公司进行订舱托运时未告知所托运的普通货物中含有危险化学品。
2.存在的问题
《危险化学品安全管理条例》第八十七条第一款规定：“有下列情形之一的，由交通运输主管部门责令改正，处10万元以上20万元以下的罚款，有违法所得的，没收违法所得；拒不改正的，责令停产停业整顿；构成犯罪的，依法追究刑事责任：…… ( 四 ) 在托运的普通货物中夹带危险化学品，或者将危险化学品谎报或者匿报为普通货物托运的。”确定具体处罚对象时，该法条中并没有明确规定行政责任承担主体。但是查找其对应的违反义务条款，即《危险化学品安全管理条例》第六十四条第一款规定：“托运人不得在托运的普通货物中夹带危险化学品，不得将危险化学品匿报或者谎报为普通货物托运。”根据体系解释的方法可以得出，当托运人的行为违反了《危险化学品安全管理条例》第六十四条第一款规定的法定义务时，应当属于第八十七条第一款第四项中的行政责任承担主体。这个行政责任承担主体即托运人在前述案例中究竟指的是哪个公司？答案是不确定的。
二、行政法和商法中托运人的定义及立法目的分析
1.行政法和商法中的托运人定义
从行政法上看，《危险化学品安全管理条例》虽然从行政监管的角度规定了托运人负有保障海上危险货物运输安全的义务，却未对托运人的概念作进一步解释，存在立法的空白，这给海事行政执法实践中在某一具体案件中确定处罚对象时带来了困难。
从商法来看，关于国际海上货物运输，《海商法》第四十二条第一款第三项设置了两种托运人，第一种是指契约托运人，无论是本人还是委托他人以本人的名义或者是委托他人为本人，都与承运人达成了运输合同关系。这一定义中，“委托他人为本人”是指托运人委托代理人，该代理人以其自己的名义与承运人订立海上货物运输合同，即隐名代理。[1]在这种情况下，可以将本人确定为托运人。第二种是指实际托运人，其目的是为了明确FOB贸易条件下国内出卖人的法律地位。本人自己或者委托他人以本人名义或者委托他人为本人，将货物交给与海上货物运输合同有关的承运人的人。即国外的买受人先与承运人签订了海上货物运输合同，国内将货物交给该承运人的出卖人。《海商法》对托运人的这一定义，源自《汉堡规则》第一条第三款。[2]同时，《海商法》修改送审稿的第50条，已经比照《鹿特丹规则》，有了“实际托运人”一词，把《鹿特丹规则》“单证托运人”的精神表达出来。[3]关于国内水路货物运输，《民法典》( 合同编 )、《海商法》修改送审稿的第四章第七节并未规定托运人的定义。《国内水路货物运输规则》( 交通运输部令2000年第9号，已于2016年5月30日废止 ) 第三条第一款第六项规定，托运人是指与承运人订立运输合同的人。
2.行政法和商法中托运人立法目的之不同
由于《海商法》从调整国际海上货物运输关系的角度对“托运人”作了具体解释，为了保持立法体系的统一，《危险化学品安全管理条例》直接应用“托运人”一词，并未对“托运人”的内涵和外延作进一步的解释，仅规定了“托运人”应当承担的行政义务。
但是两部法律的立法目的是不同的，调整的法律关系也不同。《海商法》调整的是承托双方之间的平等法律关系，规定托运人的定义是为明确托运人在国际海上货物运输法律关系中的权利义务，即享有要求承运人签发提单等权利，负有支付海运费等义务。而《危险化学品安全管理条例》，目的是规范危险货物海上运输中的托运行为，要求托运人正确告知承运人其所托运的危险货物名称、危险特性等。尽管《海商法》第六十八条也规定了托运人未履行特别义务应当承担的私法责任，但不可能也未说明因托运危险货物产生的公法责任，否则会造成公、私不分的立法混乱。
因为《危险化学品安全管理条例》中未对托运人的定义作进一步的解释，所以直接用《海商法》中规定的托运人定义在该类案件中认定处罚对象，能否达到打击危险货物谎报匿报行为之目的？通常情况下，追究商法下托运人的行政责任，在一定程度上也能够达到督促托运人正确告知托运货物的正确名称、危险特性的目的，保障危险货物海上运输的安全。从海事管理机构办理该类案件的实践来看，《海商法》中的托运人，无论是契约托运人，还是实际托运人，虽然掌握着货物信息，但都并不清楚海上运输的特殊要求，甚至从社会公众的普通认知出发，认为自己托运的货物不具有危险特性。相反，直接向承运人订舱的人，长期从事海运业务，懂得一定的危险货物运输要求海运操作经验丰富，负有审核订舱委托书中所列货物信息的义务，对托运危险货物海上运输安全负有直接责任。
3.行政执法和司法审判实践中托运人的认定
从海事行政执法实践的角度看，随着新的海运操作模式的出现，托运环节日趋复杂和多样。比如在中国，FOB条件下的出口贸易中经常存在买方和卖方共同使用一个货代的现象，[4]根据私法认定某一具体案件中的托运人难度比较大，往往涉及《海商法》中两种托运人定义的准确理解与适用，造成各个海事管理机构对该类案件中处罚对象的认定缺乏可参照的标准，导致认定执法对象的混乱，存在着比较大的诉讼风险。而且海事管理机构并非司法机关，在具体案件中对民事主体的法律地位作出认定本身也是不妥当的。相反，将直接向承运人订舱的人认定为处罚对象，比从商法的角度逐层厘清托运各环节的民事主体的法律身份要容易得多，具有很强的可操作性，能够促使各海事管理机构在认定处罚对象时趋于统一，提高执法效率。
在海事司法实践中，有些判决也直接将向承运人订舱的人认定为托运人，比如查看招商局物流集团 ( 天津 ) 有限公司、以星综合航运有限公司海上、通海水域货物运输合同纠纷二审民事判决书 ( [2017 ) 津民终320号]，天津高级人民法院在分析当事人的法律地位时，直接以双方签订的《订舱协议》为依据，将招商局物流集团 ( 天津 ) 有限公司认定为涉案货物运输托运人，而本案中相关单据载明的托运人是合肥索尔特化工有限公司。在泛成国际货运有限公司诉中海集装箱运输 ( 香港 ) 有限公司海上货物运输合同纠纷案 ( [2009 ) 沪海法商初字第923号]中，上海海事法院认为本案系海上货物运输合同纠纷，泛成国际货运有限公司作为直接向中海集装箱运输 ( 香港 ) 有限公司订舱的人被认定为该海上货物运输合同的托运人，而本案的实际货主是中国兵工物资总公司。
三、船载危险货物谎报匿报具体案件中处罚对象的确定
1.案例中各民事主体的法律地位
本文的处罚案例中，马绍尔群岛公司属于委托人，宁波公司属于委托人的代理人，天津公司属于委托人的次代理人，船公司属于承运人。根据《危险化学品安全管理条例》第八十七条第一款第四项，该案例中的违法责任应当归属于托运人。根据《海商法》第四十二条第一款第三项，马绍尔群岛公司应为契约托运人。马绍尔群岛公司并没有实施在托运的普通货物中夹带危险化学品的行为。天津公司实施了在托运的普通货物中夹带危险化学品的行为，但其不具有《海商法》中的托运人身份，因为天津公司既没有与承运人形成海上货物运输合同关系，又不满足实际托运人的认定条件。
2.运用商法确定处罚对象的思路
从表面上看，由于《危险化学品安全管理条例》中规定了明确的行政责任承担主体即托运人，再运用《海商法》关于托运人的定义到具体案例中认定托运人，直接将契约托运人马绍尔群岛公司作为处罚对象。因为马绍尔群岛公司的要约通过整个委托链向船公司发送的过程中，由于天津公司的过失而发生了中断，从而没有将马绍尔群岛公司的真实意思表示传递给承运人，导致发生了谎报匿报的违法事实，这个法律后果应该归属于被代理人马绍尔群岛公司。至于马绍尔群岛公司承担了法律责任后，可以依据民事委托关系通过宁波公司去追究天津公司不正确传递货物信息的民事责任。
3.运用行政法确定处罚对象的思路
但是从打击危险货物非法海上运输的角度看，根据《危险化学品安全管理条例》第八十七条第一款第四项的规定，追究直接负有审核订舱信息义务的人之行政责任，督促其把好货物装船前的最后一关，更能达到保障海上运输安全的有关行政法立法之目的。具体到此案例中，天津公司作为直接向承运人订舱的人，海运操作经验丰富，负有审核订舱委托书中所列货物信息的义务，对托运货物的运输安全负有直接责任。相反，马绍尔群岛公司作为货主，往往从社会公众的普通认知出发，并不清楚所托货物具有危险特性，也不知晓相关货物运输要求，更不与承运人接触，不具有向承运人说明危险货物正确名称、危险特性的条件。
所以，如严格按照《海商法》的规定，追究商法中规定的马绍尔群岛公司的责任是有失公允的，也不能起到惩处违法行为的警示作用。作为谎报匿报的真正实施者，天津公司应该被认定为行政处罚对象。更何况在马绍尔群岛公司的要约通过整个委托链向承运人传递的过程中，由于天津公司的过失发生了中断，导致马绍尔群岛公司的真实意思表示没有有效传递给承运人，发生了谎报匿报的违法事实，这个行政责任应该归属于天津公司。
四、结语
从本质上看，《海商法》中规定的托运人定义，目的在于界定商事活动中托运人的身份，保障其在国际海上货物运输法律关系中享有的权利和义务。即当承运人需要追究托运人的民事责任时，运用商法中的定义是没有疑问的。《危险化学品安全管理条例》中规定的托运人，侧重于直接向承运人订舱，负有审核订舱信息的义务，目的在于防范危险货物在承运人不知情的情况下，被按照普通货物装上船、不适当地积载与隔离，威胁船舶、船载货物和船员的安全。两种制度背后蕴含的逻辑路径是不同的，如严格要求海事管理机构追究《海商法》中规定的托运人的责任，直接向承运人订舱的人将会放松警惕，甚至可能出于多赚海运费的目的，故意将危险货物以普通货物向承运人订舱，出现放纵违法行为的后果。将直接向承运人订舱的人认定为《危险化学品安全管理条例》中的托运人，仅仅是为了在办理船载危险货物行政处罚案件中，实现打击危险货物非法海上运输的行政立法目的，并不影响《海商法》中托运人的定义在商事案件中调整承托双方平等民事权利义务关系目的之实现。所以，从打击危险货物非法海上运输的视角看，海事管理机构应当将托运环节中直接向承运人订舱的人作为处罚对象，追究其行政责任，更合乎《危险化学品安全管理条例》作为行政法的立法本意，在实践中也具有很强的可操作性。
参考文献：
[1] 司玉琢.海商法[M].北京:法律出版社,2012:94.
[2] 韩立新,袁绍春,尹伟民.海事诉讼与仲裁[M].大连:大连海事大学出版社,2016:213.
[3] 王肖卿.交货托运人和缔约托运人之议——津民终466号运输合同纠纷案带来的思考[J].世界海运,2021(2):42-48.
[4] 姚新超.FOB贸易中卖方与买方指定货代之间的关系探微[J].国际贸易问题,2020(8):164-174.
作者简介：
邱博文，天津北疆海事局，四级主办。
李永涛，天津北疆海事局，一级主办。
本文刊发于《世界海运》2021年第5期，转发须注明作者和原文出处。
