中国香港的海运业历史悠久，至今已超过150年。海运及港口业向来都是推动香港经济发展的四大支柱产业之一，支撑着香港的物流贸易、航运金融、保险等多个领域的发展，是香港繁荣和经济增长的动力和重要基石。时至今日，香港已成为享誉盛名的国际航运中心，以其船舶登记为例，截至2020年2月29日，注册船只共有2,589艘，合计127,817,329总吨，成为全球五大船旗之一。这其中，离不开保障港口运作和水域安全、管理船舶注册的香港海事处(以下简称“海事处”)的严格管理和辛勤付出，凸显了海事处“同心协力，促进卓越海事服务”的使命。
然而，根据《国际海事组织履约规则(III Code)》(Resolution A.1070(28))的要求，即各船旗国应建立一个适当和有效的制度，对悬挂该国国旗的船舶实施监督，并确保其符合有关海上安全、保安和海洋环境保护的相关国际规则和条例负有首要责任的要求。值得一提的是：针对中国香港而言，本文标题及文中所有有关船旗国的概念并不是一个主权国家的概念，而是中华人民共和国香港特别行政区海事处所履行的对其特定的船旗国履约责任和义务。
那么，在这大量的登记船舶面前，其又是如何保证所登记注册船舶的品质，切实履行主管机关的安全、防污染和劳工公约的责任呢？笔者认为，除了良好的营商环境、成熟的法制体系、方便的融资平台、深厚的海运文化积淀多因素整合以外，还离不开其特有的船舶监督机制--船旗国质量管理系统(Flag State Quality Control，以下简称FSQC)和船舶登记注册前质量管理系统(Pre-Registration Quality Control,以下简称PRQC)相结合的中国香港船舶登记注册质量保证系统。为便于读者熟悉了解，本文就此予以浅析简述如下：
一、中国香港旗船舶登记注册质量保证系统概述
如上所述，FSQC和PRQC这两大制度构成了中国香港旗船舶登记注册质量保证系统，海事处以此为基础实施主管机关监督，履行公约规定的相关责任和义务，具体说明如下：
(一) FSQC制度
FSQC于1999年推出，目的在于找出船舶安全管理质量水平下降的根本原因，是一套系统化的管理制度。与定期对船舶实施监督检查的管理模式(例如其原先的船旗国监督年检)不同的是：船舶是否需要接受FSQC检查和检查频率，取决于船公司、船舶本身、船员和船级社这四个方面：
一是船公司方面：该公司的安全管理表现及其所管理船舶的意外伤亡记录，以及该公司所属其他船舶最近一次接受FSQC检查的时间；
二是船舶方面：该船的港口国监督检查记录情况、船龄、船型。老旧船舶、有港口国监督滞留记录的船舶，以及船型为散货船、杂货船等某些类型的船舶将会受到重点关注；
三是船员方面：主要表现在船员素养这一块；
四是认可机构(Recognized Organizations，以下简称RO)方面：海事处对负责该船检验和审核的RO的评估情况。
此外，FSQC侧重于确保相关方切实履行其应有的主体责任，通过仔细审阅RO(通常是授权的船级社)和认可保安组织对中国香港旗船舶的所有检验和审核报告，以及通过参与公司符合证明(DOC)审核和船舶安全管理证书(SMC)及／或国际船舶和港口设施保安(ISPS)的审核，并结合该船的港口国监督检查记录不断跟踪相关方对其主体责任的落实情况。由此，不难发现FSQC的实质是通过监督相关方主体责任的落实来确保主管机关责任的履约。这就需要一套软件系统支撑，尤其表现在辅助计算和评估方面。
船舶FSQC检查实施后，相关船公司、RO和认可保安组织将被要求就该次检查所发现的问题予以跟踪和纠正。如在检查过程中发现属于船舶管理方面的缺陷，会对该船所属的管理公司或船舶实施符合证明(DOC)审核或船舶安全管理证书(SMC)的附加审核，以便于对根本问题(Root Cause)及预防措施得到有效处置。
(二) PRQC制度
如果说FSQC属于主管机关的事后日常监督机制的话，那么在2004年推出的PRQC制度就不难被理解为事前的质量保证，即海事处在收到船舶拟加入香港船舶登记册的申请后，将根据船龄、船型、该船接受港口国监督检查后遭滞留的次数和所发现的缺陷数目、申请时所悬挂的船旗、其时所属的船级社、该船的意外记录等来评估该船质量水准和风险等级，以决定是否须对该船进行PRQC检查以避免低质量船舶转入中国香港旗。
同时，为了进一步防止低标准船舶在中国香港的登记注册，随PRQC一同推出的还有一份“注意事项总览”，以供认可机构为船舶实施换旗检验时参考。为船舶进行换旗检验的RO验船师，须于完成检验后14日内向海事处递交声明书，证明该船并无“注意事项总览”所载的任何缺陷。船舶如有总览所载的任何缺陷，将不会获发相关的营运证书。
值得一提的是：如PRQC检查过程中发现的任何严重缺陷均须先予纠正，海事处才会向船舶发出注册证明书，否则海事处处长可拒绝为未通过PRQC检查的船舶登记注册以及至少6个月内不得再次申请PRQC检查。
二、船旗国监管质量保证安排的优化
FSQC和PRQC这两套制度的有机结合，针对中国香港旗船舶而言，形成了其独特的船旗国监督机制，并处于不断优化完善的过程，其最近的三次修订则表现在：
✦ 发布于2009年11月11日的《香港商船资讯》，编号No.35/2009;
✦ 发布于2013年11月28日的《香港商船资讯》，编号No.59/2013;
✦ 发布于2020年3月9日的《香港商船资讯》，编号No.7/2020。
由于其最新发布的将对后期管理产生重要影响，为帮助进一步理解，本处以海事处在其官网最新发布的No.7/2020《香港商船资讯》为基础，与原先的制度予以比较，并进一步对其船旗国监督机制创新优化的情况阐述如下：
(一) FSQC和PRQC的费用减免
除了应当向RO结算的相关检查检验费用外，海事处派员所实施的FSQC和PRQC检查及复查行为不再收费。这一点与原先的制度有很大不同，切实体现了为船东减负的做法。这是因为：在原先的制度框架下，当出现下列情况，船东面临被收费的可能：
1、在跟踪管理公司或船舶过程中，海事处会对管理公司符合证明(DOC)或船舶安全管理证书(SMC)进行附加审核， 并对该次附加审核之后的复审(Follow-up)收取费用；
2、船舶在港口国监督检查后滞留或船舶发生严重意外后的FSQC检查收费；
3、若上述船舶滞留或意外是由于船舶管理制度不当所致，则海事处在审核该管理公司的安全管理制度以核实制度是否符合《国际安全管理规则》的规定时，首次审核免费，之后会收取相应费用；
4、由海事处派员实施的PRQC登船检验需收取费用。
就优化后的制度实施后，上述费用全部得到了减免。
(二) 加大了对低标准船舶及其所属公司的监管力度
由图1的新FSQC工作流程可见：新的制度将在港口国监督过程中被滞留的船舶直接纳入了FSQC管理的范围，即逢滞留必检的思路，体现了其对低标准船舶管理力度的加强。而且，港口国监督过程中被滞留的船舶在FSQC过程方面相较于普通FSQC管理还要多出一步，在完成时限方面也更加严格。
这一点，在最新发布的编号为No.7/2020的《香港商船资讯》中的第8项予以单列强调并明确为：当船舶在港口国监督中被滞留后，船东须申请RO在发生滞留的港口确认所有已纠正的检查缺陷并协助解决船舶滞留解除的相关事宜，RO负责具体的技术支援，而海事处更加注重审核，复查及督导职能。同时，根据海事处的要求，RO须在船舶开航前进行指定延伸(深度)检查。如果该船没有足够停泊时间，船舶管理公司应在RO书面证明的前提下，向海事处申请推迟延伸(深度)检查至其他方便港口，但无论如何不得迟于滞留之日起一个月内完成。
此外，根据需要，海事处将在3个月内(本文以所发布的实施流程图中所标明的时间为准)派出其验船师(检查官)实施FSQC登轮审核，这个时限的要求也明显要比海事处选定的需实施FSQC监督船舶6个月的要求要高出很多。
(三) 在FSQC审核中引入了延伸(深度)检查的概念
相较于原来的制度，本次新增了延伸检查(英文为Extended Inspection，其官网按Drill Down的理念翻译为深度检查)的概念，鉴于这项检查并不是FSQC实施流程的第一步，为便于概念的进一步理解，在本文中译为：“延伸检查”。
延伸检查的实施主体是RO指派的验船师，特点是根据海事处的要求，而且海事处还可指定额外范围，如东京备忘录和巴黎备忘录适用的集中大会战活动(CIC)项目。
与海事处选定的需实施FSQC监督船舶不同的是：在港口国监督中滞留船舶的延伸检查是在海事处指派人员实施FSQC登船审核,复查及督导之前。由此可见，当选定船舶实施FSQC监督时，在船况较好的情况下，不一定会被要求实施延伸检查。但对港口国监督中滞留船舶而言，倘若滞留只是表面的，如拖欠工资的船舶滞留，延伸检查就局限在劳工公约的执行这一块；但如果是甲板透气帽、舱盖导致的滞留，与船舶载重线相关的延伸检查就难以避免了。换而言之，此时的延伸检查系围绕导致船舶滞留的缺陷展开，不再向其他方面扩展。但对极个别的孤立事件，如偶然因素导致的船舶滞留，延伸检查就不一定实施了。
(四) RO协同参与管理的地位得到进一步凸显
在新的质量保证安排下，海事处将采取预防性措施，鼓励船舶管理公司落实安全管理主体责任，切实找出其船舶质量下降的根本原因，以便制定和实施适当的解决方案来提高其船队质量。同时，新FSQC登船审核主要目的不在于彻底识别船舶缺陷，所需的时间预计不超过 8小时，较详细检查为短。所以，海事处的工作重点将落在对船舶管理公司、船舶和RO的审核、复查及督导方面，而船舶的详细检查将交由RO进行，RO协同参与管理的地位得到进一步凸显。
RO除了实施上述的详细检查、延伸检查和船舶滞留后检查外，PRQC的现场评估也由原来的海事处实施改为由RO或船级社实施。不过这里需要明确地是：实施PRQC现场评估的RO或船级社都必须是国际船级社协会成员并且是海事处授权有合约的RO！因为有国际船级社协会的信誉保障，海事处籍此来确保相关检查的质量。
图2清晰展示了新质量保证安排下对船舶的准入关予以把控的流程。针对RO 监造的新造船舶，如在第一阶段文件评估通过，可以直接接受登记注册。但对于后续由其他船籍转入的船舶，则必须完成该图所展示的整个流程。从该图中也不难发现：PRQC的现场评估工作交由船级社的验船师实施了。并且，为体现高效的原则，海事处还规定了换旗检验可以合并采用PRQC的评估结果，但前提是必须确保以下两项条件同时得到满足，即：
一是换旗检验和PRQC评估由同一家船级社实施，也就是说由该船的RO实施的PRQC评估，后续的换旗检验可以直接采用前述报告及其结论；
二是换旗检验和PRQC评估之间的时间间隔少于三个月，这样可以避免时间长了之后，船舶的维修保养状况发生变化较大而引起的结果失真现象。
(五) 船舶系统性维护保养的问题得到进一步重视
通过检索各港口国监督谅解备忘录的历年年报可见：中国香港籍船舶整体上一直保持着显著高于全球平均水平的优异表现。在最新发布的美国海岸警卫队2019年港口国监督年报中还显示了有405艘中国香港籍船舶被评级为“QUALSHIP 21”船舶，位列第二，占其2936艘船舶的13.8%。这些成果的取得，对登记注册规模庞大的船队而言，是难能可贵的！
但是，也不难发现仍有少量船舶的质量相对低下，还有小部分船舶滞留或重复在港口国监督检查中被发现有严重缺陷的现象时有发生。经统计，发现大部分缺陷还主要源于船舶系统性维护保养的缺失，这些缺失的原因又因不同的管理公司而有所不同。并且，2020年5月8日发布的亚太地区港口国监督备忘录组织(T-MOU)发布《2019年亚太地区港口国监督报告》中指出：近3年来最常见的10大滞留缺陷，其中体系方面缺陷最多的就是维护保养方面的体系缺陷。所以，新的质量保证安排将重点集中在这些船舶系统性维护保养方面，尤其是不按照《国际船舶安全营运和防止污染管理规则》(ISM Code)对已经发现的缺陷予以纠正的系统性维护管理体系失效现象做法是符合T-MOU数据统计逻辑的，也有利于其进一步降低船舶滞留率。
为此，新制度框架下FSQC登船审核的重点是评估系统性维护管理体系的实施情况，改变了原有以标示识别船舶缺陷为主的做法。FSQC 审核过程中还会审查船舶管理公司对缺陷根本原因的分析情况及其过程，以评估相应的预防性措施是否妥当和有效。如果所得到结论为否的话，海事处将要求RO实施延伸检查(如图1所示)。一旦有迹象显示船舶及公司的系统性维护管理体系需要改进，海事处会投入更多的时间和精力与船舶管理公司沟通，并进一步跟踪后续的落实整改情况。
三、展望
应该看到，这一新安排将可提高质量管理效率，降低验船成本，在不影响船舶的安全和质量的前提下，为海事处和船舶管理公司提供更大的灵活性，也从另外一个侧面解决了海事处当前人手短缺的问题。
在新的制度中，还可以看到这样一个举措：对于某些频繁停靠严格执行港口国监督检查港口(如澳大利亚境内各港口)的船舶，经船舶管理公司同意，海事处还将安排实施模拟港口国监督检查，以便协助船舶和船员为即将到来的港口国监督检查做好准备。所以，这为后续中国香港籍船舶的滞留率的进一步降低也夯实了基础。
并且，还应看到海事处已开始着手在全球布局区域支援团队以支持中国香港旗船舶的登记注册处并开展跨时区应急反应(包括签发豁免证书)、船舶登记注册、登船检查及公司审核等事务，目前已正在运转或试运转的有中国上海、英国伦敦和新加坡这三个区域联络处，后续一些全球主要航运港口也在其布点考虑之列。在这些布点完成之后，前述的FSQC登轮审核将会比当前有所增加，模拟港口国监督检查的措施也将得到有效贯彻，因此，有理由相信其对旗下船队的支持、服务及监管将在继续秉承便利的基础上，更加严格和高效。
注:本文所有内容基于作者本人的理解，在对中国香港旗船舶相关法律和政策方面的解读和处置以海事处的最终解释和决定为准。
本文作者系上海海事局
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