内河船涉海运输整治现状、难点及建议

图片来源网络仅供示意

摘要：内河船非法从事海上运输，导致事故频发，已成为影响水上交通安全的重要因素，加大内河船涉海运输整治力度势在必行。结合案例，从内河船涉海运输整治现状、内河船涉海运输的原因、内河船涉海运输的危害等三个方面分析，总结内河船涉海运输整治的难点，并提出相关建议。

关键词：内河船；涉海运输；整治

一、引言

2018年，海事部门查获的涉海运输内河船舶2 010艘次，是2017年的2.5倍，扣押内河船舶282艘次，拆解59艘次，召回511艘次，罚款4 349.3万元，移交公安海警209人次，体现了国家对内河船涉海运输整治的决心，也反映了内河船非法从事海上运输呈现愈演愈烈之势，已到了非“根治”不可的地步。笔者结合内河船涉海运输案例，从内河船涉海运输整治现状、内河船涉海运输的原因、内河船涉海运输的危害等三个方面分析，总结内河船涉海运输整治的难点，并提出相关建议。

二、内河船涉海运输案例

2019年3月27日，上海海事局“海巡 01”轮在执行跨辖区巡航时，在长江口南槽口门处拦截查获一艘涉嫌非法从事海上运输的内河船“宁双顺××”轮，并立即押送该船至临时锚地抛锚，安排拖轮现场看押。次日，执法人员登轮开展安全检查和行政调查。执法人员登轮后发现该船载运的货物为煤，并非常见的砂石建材，该船是第一次涉海非法运输煤，之前涉海非法运输的均为砂石。执法人员在安全检查中查处缺陷9项，违章4起，对该船采取了安检滞留、通报船籍港海事管理部门、通报船舶检验机构、指派拖轮对该船实施看押、防止缺陷未纠正前逃逸、对违法行为按照上限实施处罚等措施。在行政处罚过程中，船主告知执法人员，因内河船运力过剩，才想到非法从事海上运输，没有固定的载货种类，只要能赚钱，有业务，都能装。该案例显示，内河船涉海运输载货种类有从砂石类建材向多样化发展的趋势。

三、内河船涉海运输整治现状

2019 年1月10日，交通运输部海事局召开内河船涉海运输整治专项行动推进视频会，决定开展内河船涉海运输整治专项行动，集中力量打击内河船非法从事海上运输的违法行为，突出重点水域整治，构建综合治理格局，坚决遏制内河船事故多发势头。

2019 年1月28日，上海海事局印发了《上海海事局内河船涉海运输整治专项行动实施方案》，以“形成有力威慑，保持高压态势，完善长效机制”为目标，集中对内河船涉海运输行为特别是海砂运输、非法参与涉海工程施工等违法行为实施精准打击。督促船公司、船舶、船员和涉水工程建设施工单位等守法经营，依法落实安全生产主体责任，不断增强从业人员的法治意识和安全意识，坚决遏制长江口内河船出海从事运输的多发势头。

2019年3月4日，上海海事局联合长航公安等相关单位，利用VTS、电子巡航等手段，在长江口、入海口设置多条拦截线，对内河船动态实时跟踪；抽调合适的巡逻艇和经验丰富的执法人员组成特勤大队，在各辖区设置拦截区域，实现多线布控、分级拦截；查获14艘涉嫌违法海运的内河船，另外，5艘内河船疑似收到已扣船舶的通风报信掉头驶离。整治行动中，发现干扰执法、暴力抗法及涉黑涉恶线索的，及时移交至公安机关。积极推行“行刑衔接”工作机制，对执法中发现的犯罪线索移交司法机关处理。

2019年3月20日，空巡飞机在温州洞头与“海巡01”“海巡0761”编队开展了海空立体巡航。3月27日，空巡飞机在江苏外海水域与“海巡01”“海巡0691”开展了海空立体巡航，空巡对海巡编队方圆15海里范围内开展南北航线船舶巡检和通航环境巡视，重点关注内河船涉海运输等违法行为。

2019年1月1日至3月31日，上海海事局空巡大队充分发挥空巡飞机的远程预警作用，在巡航中发现疑似涉海运输内河船47艘次，大致摸清了涉海内河船的习惯航路，并搜集了涉海内河船新动向。

2019年第一季度，上海海事局累计开展集中检查461次（其中联合检查43次），共计拦截、劝返内河船舶155艘次，查获涉海运输内河船299艘次，安检滞留45艘次，完成处罚210艘次，合计罚款1 068.57万元，通过专项安全检查临时扣押249艘次，以无证驾驶移送公安部门行政拘留17人次。

上海海事局与辖区海警、公安等建立跨部门联合巡航执法制度，形成了“立体监控、信息共享、联合执法、惩罚教育”为特色的涉海内河船查处模式，把握“中途”关键环节监管，在东海大桥主通航孔附近水域和警戒区金山航道附近水域东、西向同时出击，严堵内河船运行航路，取得了很好的效果。由于长江口“三级分叉、四口入海、内河船皆可通航入海”的现状，宝山、吴淞、崇明、浦东各海事局分别在南支、北支、北港、南槽航道设置拦截、劝返区，形成“四线布控，分级劝返”的整治格局。

山东海事局与船籍港地方海事局合作，建立了信息通报和召回机制；天津、辽宁、河北、山东海事局建立了渤海区域内河船管控联动机制；辽宁海事局推动地方政府将砂石船治理纳入政府督办项目，取得了一定的成效；福建海事局加强与台湾海巡部门的联动执法和信息通报，建立了联合整治非法采运砂工作机制；广东海事局对本港登记和长期在本辖区活动的内河船登记造册，对辖区采砂船实施“一对一点名”跟踪监管；河北海事局与公安、边防、环保、电力等多部门联合采取断水断电、封堵卸砂通道、强制拆除等多种方式，取缔和清理非法卸砂点；浙江台州、宁波、舟山等地海事局紧紧依靠地方政府，加强与边防、海警、港航、海洋、法院等部门的合作，形成了各司其职、各负其责、相互配合、齐抓共管的治理格局，成效显著。

四、内河船涉海运输原因分析

1.巨额利润让内河船铤而走险、非法作业

随着社会经济的快速发展，越来越多的涉水工程和城市基建项目开工建设，一定程度上推动了砂石市场的兴起。长江、珠江等水域因环保要求限采或禁采河砂，导致建筑市场用砂供不应求、价格飞涨。据了解，河砂价格已从几年前的每吨五六十元上涨到目前的150元左右，海砂价格也相应从一二十元上涨到五六十元。在巨大的利益驱动下，海上出现了大规模的非法砂石盗采活动，大量的海砂需要向沿海城市和长江、珠江沿线等内陆省市运输。

内河船因其运营成本低，便于砂石装卸作业，加之船型是平底，在许多地区不受吃水限制，特别是可以在滩涂和潮间带等常规海船难以进入的区域开展近岸作业，从而充斥着沿海工程和砂石运输市场。另一方面，在国家推进供给侧结构性改革的过程中，煤炭、钢铁、水泥等大宗商品运输量减少，导致内河散货运输货源大幅缩减，运力严重过剩。出于经营和还贷压力，大量内河船东转向海上寻求出路，在船况和自身能力都不满足安全标准的情况下依然铤而走险，千方百计躲避监管，非法出海参与砂石运输，这已成为影响水上交通安全的顽疾。

2.船东安全意识、守法意识淡薄

内河船多为夫妻船、家族船，部分船主重效益轻安全，安全投入不足，对水上交通安全特别是非法参与海上运输的风险认识不到位，存在侥幸心理，雇佣无证船员甚至是没有任何海上航行经历的船员上船任职。一些内河船东以投资人的身份参与水上运输和经营，安全意识、守法意识淡薄，缺少船舶安全管理方面的专业知识，即使把船舶挂靠在管理公司，也倾向于选择费用低廉的“空壳”公司，“挂而不管”，安全管理流于形式，安全隐患十分突出。

3.对涉海内河船缺乏有效的监管措施

一是联合监管机制不健全，多元治理体系尚未形成。船籍港、始发港、途经港、目的港海事机构之间没有建立有效的执法联动机制，没有形成监管合力，不能对内河船实现多点打击，让内河船总能找到“容身之所”。另外，直属海事与地方海事、地方海事与地方政府之间没有建立“信息互通、资源共享、联动执法”的工作机制，没有形成多元治理体系。二是监管力量有限，以局部监管为主。内河船习惯于集中进出入海口，有限的监管力量有时无法将集中入海的内河船全部拦截，强行闯关的内河船更是让有限的监管力量捉襟见肘。因监管力量有限，只是在重点时段、重点水域对涉海内河船拦截、劝返，对一些偏远的装卸点、宕口只是定期巡查，就出现了监管薄弱点，让内河船有机可乘，容易摸清海事巡逻艇的巡查规律，错开海事巡逻艇的巡查时间出动。

五、内河船涉海运输的危害

1.内河船设计无法适应海上通航环境

跟海洋相比，内河的通航环境比较稳定简单，风浪小很多，水流不是很湍急，但内河航道窄、弯道多、水深浅。内河船与海船的设计要求不同，在设计时追求轻巧和灵活，无法适应复杂多变的海上环境，遇到惊涛骇浪抗击风浪的能力严重不足，甲板容易上浪，导致翻沉。另外，内河船吃水浅，水线以下为平底，非海船的V形，稳性远不如海船。

内河船的干舷大多很低，没有遮蔽甲板，加上超载现象严重，使干舷更低，海浪很容易进入没有舱盖的货舱，加大了载重，一旦超过了内河船的最大浮力，就会导致沉没。

2.内河船配员不满足海上航行要求

船舶最低安全配员是综合考虑船舶种类、吨位、功率、技术状况、航区、航程、通航环境等因素而规定的。内河船的船员数量远少于海船，且内河船员是通过内河船船员培训和考试取得的内河船员适任证书，并不具备在海上航行的能力，非法从事海上运输，对船舶和人身、财产安全是严重的威胁。

3.内河船设备远不如海船

海船的航程长，航行于各个海区，配备了更多、更完备、性能更佳的动力设备、通信系统、导航系统、消防设备和救生系统，充分保障了船舶和船员的安全，而内河船的设备远不如海船，故障率也高，油舱容量有限，没有及时加油就会失去动力，在海上航行无法保障船舶、船员的安全。

4.内河船涉海运输扰乱了海运市场

因内河船运营成本低，一些货主为了眼前利益会联系运费低的内河船在海上非法运输货物。内河船参与海上运输，扰乱了海运市场。

六、内河船涉海运输整治的难点

1.内河船隐蔽性强，难以发现

内河船大小不一，从远处看，体型大的内河船貌似小海船，体型小的内河船像是小渔船，距离远时凭肉眼难以辨认。为了躲避监管，内河船在海上非法航行时关闭AIS，使海事电子巡航系统无法显示船舶静、动态信息，小的内河船在VTS系统中只能显示出很小的雷达回波，让VTS值班人员难以判断。另外，由于内河船舶流动性强，对水域条件要求低，大量的内河船海上装卸作业区集中在规模小、管理相对松散的渔港或临时装卸点，以“打游击”的方式逃避监管。这些船舶进出港时故意提前关闭AIS，使海事部门难以发现。

2.内河船不配合时海事现场执法难以开展

目前，参与海上运输的内河船已呈现大型化的趋势。一些内河船拒不接受指令，对抗监管。遇到大型内河船不配合检查时，巡逻艇上的执法人员很难登轮检查。如果强行登轮，可能会遇到内河船员的激烈对抗，而海事机构又缺乏强有力的措施或手段，难以对非法作业船舶进行有效控制，有些船舶甚至在调查处理期间擅自逃逸。

3.涉海内河船的惩罚措施难以落实

内河船非法从事海上运输属于超过核定航区航行的违法行为，违反了《中华人民共和国海上交通安全法》第十条，根据《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》第二十六条第一款、第二款第（十一）项，对未造成事故及险情的船舶所有人处以5 000～6 000元的罚款，对船长处以3 000元的罚款。然而，一些被查获的内河船不提供船舶证书、船员证书，不回答海事执法人员询问，也不在相关证据上签字，拒不配合调查取证，拒不缴纳罚款，致使海事行政处罚的执行非常困难。同时，针对非法内河船舶的行政强制、司法移交和没收拆解难以到位，也带来了一系列风险和责任。

4.涉海内河船安全遣返难以保障

非法从事海上运输的内河船往往无法达到安全遣返的技术要求，不能保证遣返途中的航行安全，海事机构在实际操作中常常处于两难境地。合适的内河船扣留场所有限，海上符合内河船抛锚的锚地资源紧张，很难做到将大量的内河船长期扣留，又不能放任不管，安排拖轮长距离拖带成本又非常高，拖带费用难解决。

七、建议

1.加强区域联动，形成监管“围墙”

一是要构建“政府主导、部门联动、企业全面负责”的管理格局，建立“信息互通、资源共享、执法共认、违法共查”的协作机制，对内河船从事海上运输，涉及采砂、过驳、运输、建筑市场等多个环节，应当充分发挥地方政府的综合管理和主导作用，加强与港航、公安、海警等部门合作，共享执法资源，提高执法效率。二是加强发现地与船籍港海事机构的互动。沿海海事机构须及时将海上查获的内河船信息通报给船籍港海事机构，船籍港海事机构同当地港航部门全面跟踪辖区登记的内河船动态，对非法从事海上运输的，应当采取有力措施坚决召回或通过法律手段严厉惩处。三是要加强直属海事机构的执法联动，依托全国海事“内河船舶参与海上运输专项治理联动平台”，建立违法信息通报机制，构建联动执法和移送查处体系，打破地域和部门界限，实现执法和监管一盘棋。始发港、途经港、目的港、船籍港海事机构协同联动，在出海口及海上运输主要线路、重点水域开展联合巡航，确保执法不留盲区、打击没有边界，让非法从事海上运输的内河船无处遁形。

2.加强立体防控，紧盯入海口

一是利用 VTS、AIS、CCTV、电子巡航、海事空巡飞机、无人机加强入海口水域监控，对海上主要运输通道进行巡视监控，分析内河船参与海上活动的动态和规律，总结内河船的习惯航路。二是建立拦截机制，在长江、珠江、灌河等出海口和进出航路设置拦截线和检查点，设立查扣区，在辖区边界严控内河船舶非法入海。三是设置辖区“电子门禁”，将大型砂石料船舶和处罚过的内河船列为重点监管船舶，其一旦进入辖区就会进行报警提示。四是利用无人机对内河船活动频繁水域进行空中巡查，实施定点打击，对非法从事海上运输的内河船舶实施拦截检查。

3.加强源头管控，让违法内河船无容身之地

推进综合治理，重点把握两个源头：一是堵住装卸源头。联合地方政府和相关部门，梳理排查辖区可能参与涉海运输的内河船、水路运输企业和砂石料码头、宕口、装卸点，对海砂开采点和装卸作业点的非法内河船舶进行精准打击，推动辖区从事砂石料装卸的码头、宕口、装卸点落实主体责任，签订承诺书，不为从事海上运输的内河船舶装卸或过驳货物。二是管住船舶源头。船籍港海事机构要加强对本港籍内河船舶的管理，主动督促船舶认真履行进出港报告义务，掌握船舶动态，对参与海上运输的内河船责令召回，并严厉查处公司“代而不管”的行为，对超范围经营的航运公司要依法严肃查处。

4.建立“黑名单”制度，加强诚信管理

加强诚信管理，研究建立内河船非法从事海上砂石运输相关责任主体的黑名单，将违法船舶的船长、公司及其船东，以及对抗执法和肇事逃逸的当事人的信用信息纳入各级政府的征信平台，加大对列入黑名单船舶及其公司所管船舶的监督检查力度。对处置完毕放行的涉海运输内河船要采取措施进行跟踪，防止已整改完毕的违法行为再次发生。

5.保持高压态势，让违法者寸步难行

一是在行政处罚、行政强制、司法移送和强制执行等方面加大力度，对涉海运输内河船存在的超航区、配备不合格船员、未按规定开启AIS、未按规定报告进出港信息、船舶证书过期或不全等违法行为，要全部依法实施行政处罚，并从重处罚。对已接受处罚的船舶，要求其严格按规定整改全部违法行为，违法行为未全部整改或整改不到位的不得放行，依法实施行政强制。对涉海运输内河船依法实施扣押、司法移送等强制措施，并探索拆解的可行性，对满足拆解条件的，推动依法拆解，逐步形成实施强制措施的新常态，提高船舶经营人的违法成本。二是加强刑事责任追究，对海上发生的内河船险情事故，依法全面、规范、科学、深入地开展调查，准确核定造成的直接经济损失。依据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》，推动对相关责任人员刑事责任的追究工作，造成重大人员伤亡和财产损失及其他严重后果的，将相关责任人员移送司法机关处理。

6.加强安全监督管理，强化涉水工程施工作业的现场检查

严格按照《船舶安全监督规则》《海事行政检查规定》，对涉海运输内河船实施专项检查。专项检查的内容应包括但不限于超航区、无证驾驶、配备不合格船员、未按规定开启 AIS、未按规定报告进出港信息等内容。对存在标识不清，涂改、遮挡船名及未按规定保持 AIS 正常工作状态等显性违法情况的涉海运输内河船，还应开展船舶安全检查，重点检查内河船船舶结构、航行设备、防污染设备等，原则上均要采取滞留、限制船舶操作或禁止船舶进港等措施。缺陷纠正不到位的，不予复查通过，涉及船检质量问题的通报到相应的船检机构。

强化涉水工程施工作业的现场检查，提高辖区海域涉水工程的巡航巡查频次，严查使用或雇佣内河船参与施工的行为。对发现使用或雇佣内河船参与施工的，采取约谈、责令整改或停工等形式督促整改，拒不整改的，依法吊销“水上水下活动许可证”，并将违法、违规情况按程序通报建设单位和施工单位的上级单位。情节严重的，依法公开。督促和指导辖区涉水工程建设单位、施工单位严格落实安全生产主体责任，自觉不接收涉海运输内河船运输的砂石等建筑材料。

7.规范供油船加油行为，切断内河船海上供油来源

海事部门应严格梳理排查辖区海上供油情况，要求供油单位依法依规经营，严禁在海上为内河船供油，切断参与海上运输内河船的油料来源。

8.坚持宣教并举，提高船员守法意识

加强宣传引导，充分发挥各类媒介的舆论导向和监督作用，通过巡航巡查、走访约谈、微信推送、公众媒体、发放宣传资料等多种渠道，宣传法律、法规，指导公司完善安全管理制度，广泛宣传内河船参与海上砂石运输的危害以及治理工作的举措和成效，通报典型事故案例，展示治理工作的决心和成效，引导船员、船东和海上砂石经营业主提高安全意识和守法意识，消除侥幸心理，自觉杜绝内河船进入海上从事运输。另外，通过召开座谈会和发放倡议书等渠道宣传相关政策和安全管理要求，重点约谈2018年查获内河船从事海上运输涉及的辖区内港航企业、涉水工程施工单位、内河船舶经营及管理公司，并要求其签订承诺书，督促其不再从事涉海运输违法行为。

八、结语

内河船涉海运输整治是一项艰巨、复杂、长期的任务。内河船涉海运输短期内难以根本消除，随时可能死灰复燃，需要海事牵头各部门齐心协力，形成信息互通、资源共享、联动执法、执法共认、违法共查、督查问责等一系列工作机制，严厉打击内河船涉海运输的违法行为，使内河船“入海必查”，得不偿失，不敢再心存侥幸，最终实现内河船涉海运输的现象“从少到无”。

作者简介：

何利东，洋山港海事局临港海巡执法大队。